Putusan MK Pijakan RUU Cipta Karya dan RUU Migas

Saat ini Rancangan Undang-Undang (RUU) Cipta Karya dan RUU Migas tengah digodok di parlemen untuk didalami, dibahas, didiskusikan, disempurnakan kemudian disahkan. Di kedua RUU tersebut memuat sebagian tentang status, kedudukan, dan bentuk pengganti BP Migas, tugas dan fungsinya serta model pengelolaan lapangan migas.

Tim perumus RUU harus ekstra hati-hati supaya UU baru tidak digugat lagi lantaran tidak melaksanakan putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 36/PUU-X/201 yang menyatakan BP Migas inkonstitusional. Catatan MK yang merupakan alasan mengapa badan seperti BP Migas dibubarkan tertuang dalam pertimbangan MK.

Pertimbangan MK

Dari keseluruhan pertimbangan MK, paling tidak empat diantaranya yang penting untuk dijadikan perhatian sekaligus untuk diikuti.  Pembahasan akan diawali dengan cuplikan putusan MK sebagaimana adanya, kemudian diikuti dengan telaah dan diskusi.

Pertama, terkait masalah penguasaan sumber daya alam. MK menyatakan bahwa dalam rangka mencapai tujuan sebesar-besar kemakmuran rakyat, peran negara atau pemerintah dalam pengertian penguasaan negara, jika tidak dimaknai sebagai satu kesatuan tindakan, maka harus dimaknai secara bertingkat berdasarkan efektifitasnya dalam mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Bentuk penguasaan negara berperingkat sebagai berikut:

• Peringkat 1, negara melakukan pengelolaan secara langsung sumber daya alam migas sehingga negara mendapatkan keuntungan yang lebih besar dari pengelolaan sumber daya alam
• Peringkat 2, negara membuat kebijakan dan pengurusan
• Peringkat 3, adalah fungsi pengaturan dan pengawasan

(Baca: Bakal Dibubarkan, SKK Migas Siap Ikuti Ketentuan Omnibus Law)

Mengenai hal ini, MK memberikan tambahan catatan. Sepanjang negara memiliki kemampuan baik modal, teknologi, dan manajemen dalam mengelola sumber daya alam maka negara harus memilih untuk melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam. Termasuk bentuk pengelolaan langsung oleh negara (organ negara) melalui Badan Usaha Milik Negara.

Oleh karena BP Migas hanya melakukan fungsi pengendalian dan pengawasan terhadap pengelolaan sumber daya alam Migas maka negara dalam hal ini pemerintah tidak dapat melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam migas pada kegiatan hulu. Pihak yang secara langsung dapat mengelola sumber daya alam Migas menurut UU Migas hanya Badan Usaha, yaitu badan usaha milik negara (BUMN), badan usaha milik daerah (BUMD), koperasi serta badan usaha swasta) dan bentuk usaha tetap.

MK menilai bahwa posisi BP Migas sebagaimana tertuang dalam UU Migas 22 tahun 2001 lemah paling tidak pada tiga hal: (1) Pemerintah tidak dapat secara langsung melakukan pengelolaan atau menunjuk secara langsung badan usaha milik negara untuk mengelola seluruh wilayah kerja Migas dalam kegiatan usaha hulu; (2) setelah BP Migas menandatangani Kontrak Kerjasama (KKS), maka seketika itu pula negara terikat pada seluruh isi KKS, yang berarti, negara kehilangan kebebasannya untuk melakukan regulasi atau kebijakan yang bertentangan dengan isi KKS; (3) tidak maksimalnya keuntungan negara untuk sebesar besar kemakmuran rakyat, karena adanya potensi penguasaan migas keuntungan besar oleh bentuk hukum tetap atau badan hukum swasta yang dilakukan berdasarkan prinsip persaingan usaha yang sehat, wajar dan transparan.

Konstruksi penguasaan sumber daya alam migas melalui BP Migas menyebabkan negara kehilangan kewenangannya untuk melakukan pengelolaan atau menunjuk secara langsung Badan Usaha Milik Negara untuk mengelola sumber daya alam migas, padahal fungsi pengelolaan adalah bentuk penguasaan negara pada peringkat pertama dan paling utama untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat.

(Baca: Polemik RUU Minerba dan Angin Segar bagi Pengusaha Batu Bara)

MK dalam pertimbangannya jelas sekali memerintahkan bahwa institusi pengganti BP Migas dalam UU Migas yang baru mengarahkan pengelolaan langsung yang berarti Pemerintah bertindak selaku investor, menjadi operator dan pengelola lapangan. Hanya sayangnya dalam pertimbangan MK tidak mempertimbangkan risikonya. Karena pengelolaan langsung keuntungannya relatif sepadan dengan risikonya. Hukum bisnisnya jelas, high risk high return.

Kedua, terkait pembagian tugas dan pemisahan pekerjaan antara pembuatan regulasi dan pelaksana atau eksekutor. Dalam UU Migas 22 tahun 2001 terdapat pemisahan tegas antara pemerintah sebagai pembuat regulasi dengan yang melaksanakan regulasi yaitu BP Migas.

Mengenai hal ini MK berpendapat bahwa pemisahan antara badan yang melakukan fungsi regulasi dan pembuatan kebijakan dengan lembaga yang melakukan pengelolaan dan bisnis migas secara langsung, mengakibatkan terdegradasinya penguasaan negara atas sumber daya alam Migas. MK menegaskan bahwa efektivitas penguasaan negara justru menjadi nyata apabila Pemerintah secara langsung memegang fungsi regulasi dan kebijakan (policy) tanpa ditambah birokrasi dengan pembentukan BP Migas.

MK memandang bahwa tidak perlu ada badan pelaksana. Kehadirannya dipandang menambah birokrasi dan mendegradasi penguasaan negara. Pernyataan MK ini perlu dicermati dengan seksama supaya pembentukan BUMN-K (BUMN Khusus) seperti yang diusulkan dalam RUU Migas tidak dipandang menambah birokrasi, tidak melanggar dan menyimpang dari pertimbangan MK tersebut.

(Baca: Dalam Omnibus Law, SKK Migas Berganti Menjadi BUMN Khusus)

Ilustrasi. Blok migas. (Pertamina Hulu Energi)

Ketiga, berkaitan KKS dan pola hubungan kerja. Dikutip dari putusan MK, bahwa dalam KKS, BP Migas bertindak mewakili pemerintah sebagai pihak dalam KKS dengan badan usaha atau bentuk usaha tetap yang mengelola migas. Dalam posisi yang demikian, hubungan antara BP Migas (negara) dengan badan usaha atau bentuk usaha tetap adalah hubungan yang bersifat keperdataan yaitu menempatkan posisi negara dan badan usaha atau bentuk usaha tetap yang mengelola migas dalam posisi yang sederajat.

Dalam hal ini ketika kontrak telah ditandatangani, negara menjadi terikat pada isi KKS. Akibatnya, negara kehilangan diskresi untuk membuat regulasi bagi kepentingan rakyat yang bertentangan dengan isi KKS, sehingga negara kehilangan kedaulatannya dalam penguasaan sumber daya alam yaitu kedaulatan untuk mengatur Migas yang bertentangan dengan isi KKS. Padahal negara, sebagai representasi rakyat dalam penguasaan sumber daya alam harus memiliki keleluasaan membuat aturan yang membawa manfaat bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Menurut MK hubungan antara negara dengan swasta dalam pengelolaan sumber daya alam tidak dapat dilakukan dengan hubungan keperdataan, akan tetapi harus merupakan hubungan yang bersifat publik yaitu berupa pemberian konsesi atau perizinan yang sepenuhnya di bawah kontrol dan kekuasaan negara. Kontrak keperdataan akan mendegradasi kedaulatan negara atas sumber daya alam, dalam hal ini Migas.

Sekali lagi MK menegaskan kehendak pengelolaan lapangan migas dilakukan sendiri oleh negara, hal ini dapat ditengarai tatkala MK menilai bahwa KKS menyebabkan negara tidak leluasa mengatur dan terikat KKS.

MK tidak menyarankan kerjasama dengan pihak lain dalam pengelolaan sumber daya alam migas. Sebab model bisnis apapun yang melibatkan beberapa pihak maka kesucian kontrak atau kesucian perjanjian (sanctity of agreement) adalah penting. Para pihak yang bersepakat harus konsisten melaksanakan kesepakatan. MK memandang KKS membatasi negara dalam berbisnis. Selain memang KKS berbasis hukum perdata.

(Baca: SKK Migas Tagih Chevron Lanjutkan Pengeboran Blok Rokan Tahun Ini)

Pada pertimbangan MK tersebut tegas bahwa model bisnis yang dianggap layak digunakan adalah model ijin dan konsesi. Model ini memberikan kemampuan Negara untuk melakukan kontrol. Selain MK menilai model ini berasaskan hukum publik.

Memang hal ini debatable. Sebab secara teori, model konsesi lebih liberal jika dibanding dengan model KKS. Sebab model KKS, terutama KKS dengan pola cost recovery, memungkinkan Pemerintah melalui BP Migas melakukan intervensi. Segala putusan bisnis yang dilakukan Perusahaan minyak wajib mendapatkan persetujuan dari Pemerintah, baik langsung atau tidak langsung merlalui badan pelaksana.