Rapor Penurunan Kemiskinan Pemerintah Era Reformasi

Tahun lalu, Indonesia Update diselenggarakan oleh Australian National University (ANU) pada 12–13 September 2024. Konferensi ini mengevaluasi kinerja pemerintahan Presiden Joko Widodo selama satu dekade dari berbagai dimensi: ekonomi, sosial, politik, hukum, dan demokrasi. Proceedings lengkap diterbitkan ANU and ISEAS dalam buku “The Jokowi Presidency: Indonesia’s Decade of Authoritarian Revival” yang diedit Jaffrey dan Warburton (2025).

Dalam panel ekonomi, isu kemiskinan menjadi salah satu fokus utama. Sisi perkembangan makro dipaparkan Cosimo Thawley, Masyita Crystallin, dan Kiki Verico. Adapun perspektif ekonomi politik diramu Arianto Patunru dan Faisal Basri (semasa hidupnya), dan satu sesi mengenai proksi sosial. Kesimpulan dari ketiga kelompok ini relatif konsisten: pemerintahan Presiden Jokowi -periode pertama maupun kedua- gagal mencapai target penurunan kemiskinan sebagaimana ditetapkan dalam dokumen perencanaan nasional.

Namun, penilaian ini perlu dipahami dalam konteks yang lebih luas dan adil. Sejak era Presiden Megawati Soekarnoputri (2002–2004), tidak satu pun pemerintahan yang sepenuhnya berhasil mencapai target penurunan kemiskinan yang ditetapkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN).

Sebagai contoh, pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono (2004–2009) menargetkan penurunan kemiskinan yang ambisius. Berbagai program besar diluncurkan: perluasan Kecamatan Development Program menjadi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM), peluncuran Program Keluarga Harapan (PKH) untuk memutus rantai kemiskinan antargenerasi, serta Kredit Usaha Rakyat (KUR) untuk memperluas akses keuangan bagi pelaku usaha mikro. Namun hingga akhir periode SBY–Jusuf Kalla, target kemiskinan belum tercapai dan jumlah penduduk miskin tetap tinggi.

Menghadapi kompleksitas kemiskinan lintas sektor, Pemerintahan SBY–Boediono kemudian mengangkat koordinasi strategi penanggulangan kemiskinan ke tingkat Wakil Presiden. Strategi tersebut terbagi ke dalam tiga pilar: (1) bantuan langsung kepada rumah tangga (seperti BLT dan Raskin), (2) intervensi berbasis komunitas (PNPM), dan (3) intervensi berbasis ekonomi (seperti KUR).

Untuk mendukung strategi ini, dikembangkan Basis Data Terpadu (BDT) berdasarkan pendekatan proxy-means testing menggunakan data Susenas dan Sensus Penduduk yang kemudian diverifikasi oleh Badan Pusat Statistik. Meskipun inovatif, pendekatan ini tetap menyisakan exclusion error yang cukup besar, yang coba diatasi melalui sistem pengaduan di tingkat kelurahan.

Pemerintahan Jokowi–JK dan Jokowi–Ma’ruf Amin, pada dasarnya, tidak melakukan perubahan fundamental terhadap strategi penanggulangan kemiskinan tersebut. Yang berubah terutama adalah nomenklatur program serta integrasi PNPM ke dalam skema Dana Desa sesuai amanat Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014.

Sebagai orang yang terlibat langsung dalam perancangan strategi penanggulangan kemiskinan pada era SBY maupun awal periode Jokowi, saya mencatat setidaknya tiga kelompok masalah utama yang menyebabkan target penurunan kemiskinan tidak tercapai—dan yang patut menjadi perhatian bagi pemerintahan Presiden Prabowo ke depan:

1. Ketidakakuratan Garis Kemiskinan sebagai Indikator Absolut

Garis kemiskinan yang digunakan oleh BPS lebih bersifat relatif dibandingkan absolut. Ketika dibandingkan dengan garis kemiskinan internasional Bank Dunia, tingkat kemiskinan Indonesia tampak lebih tinggi namun menunjukkan tren penurunan yang lebih tajam selama 2014–2024. Sebaliknya, tren kemiskinan berdasarkan garis nasional relatif datar. Seperti dikritisi oleh mendiang Prof. Martin Ravallion, garis kemiskinan nasional Indonesia cenderung tidak konsisten secara antarwaktu dan antarwilayah.

Penelitian saya sebelumnya (Ikhsan, 1998) menunjukkan adanya misclassification error, di mana rumah tangga yang sebetulnya tidak miskin dapat dikategorikan sebagai miskin pada tahun berikutnya karena garis kemiskinan bersifat moving target. Idealnya, garis kemiskinan harus memungkinkan identifikasi status kemiskinan seseorang secara konsisten dari waktu ke waktu maupun lintas wilayah.

Perhitungan alternatif menunjukkan bahwa tren penurunan kemiskinan sesungguhnya lebih tajam dari yang tercermin dalam garis kemiskinan nasional. Secara spasial, estimasi kemiskinan di Jawa dan Sumatera cenderung overstated, sementara di kawasan Indonesia Timur justru understated.

Hal ini juga mengindikasikan bahwa ketimpangan antara Indonesia Barat dan Timur tetap signifikan, meskipun pertumbuhan produk regional bruto (PDRB) per kapita di Indonesia Timur dalam satu dekade terakhir lebih tinggi. Ini tidak mengejutkan, mengingat pertumbuhan tersebut didorong oleh sektor ekstraktif yang minim kontribusi terhadap peningkatan kesejahteraan masyarakat lokal.

2. Keterbatasan Basis Data dan Lemahnya Implementasi

Ketepatan penargetan kebijakan sosial sangat bergantung pada kualitas data. Meskipun Indonesia telah mengembangkan basis data terpadu (BDT), tantangan masih besar, antara lain dalam bentuk exclusion error, keterbatasan verifikasi lapangan, dan pembaruan data yang lambat. Jumlah rumah tangga miskin memang menurun, namun kelompok yang tersisa adalah mereka yang paling sulit dijangkau: kronis, terpencil, dan kompleks.

Inisiatif Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K) pada era Wapres Boediono mencoba memperkuat kapasitas perencanaan daerah. Namun, variasi kemampuan lintas daerah serta lemahnya koordinasi antarsektor membuat efektivitasnya terbatas.

Salah satu contoh konkret adalah transformasi PNPM menjadi Dana Desa. Meskipun sesuai amanat hukum, hilangnya prinsip partisipasi komunitas dalam pelaksanaan Dana Desa mengurangi efektivitas program dalam konteks pemberdayaan dan pengurangan kemiskinan.

3. Strategi Penanggulangan Kemiskinan yang Kurang Inklusif

Tantangan struktural yang mendasar adalah stagnasi sektor formal dan membesarnya sektor informal. Tanpa pertumbuhan lapangan kerja formal yang memadai, rumah tangga miskin sulit keluar dari jerat pendapatan rendah dan ketidakamanan kerja. Fenomena penyusutan kelas menengah mencerminkan kegagalan dalam menciptakan mobilitas ekonomi yang berkelanjutan.

Berbeda dengan periode pertumbuhan tinggi pada 1980-an hingga menjelang krisis 1997, sektor tradable (terutama manufaktur ekspor) saat itu menjadi motor penggerak utama ekonomi dan penciptaan pekerjaan. Dalam dekade terakhir, sektor ini mengalami stagnasi akibat rigiditas pasar tenaga kerja dan iklim investasi yang belum kondusif.

Sementara itu, negara-negara seperti Vietnam berhasil menciptakan lingkungan investasi yang lebih menarik, mendorong investor asing untuk lebih memilih lokasi di luar Indonesia. Investasi yang masuk ke Indonesia cenderung berbasis sumber daya alam, dengan kandungan tenaga kerja yang rendah. Ironisnya, potensi ekstraksi rente dari sektor ini pun menurun karena kebijakan insentif fiskal yang dirancang secara sub-optimal.

Jika dikelola dengan tepat, ketiga pelajaran di atas dapat menjadi fondasi penting bagi pemerintahan Prabowo untuk membangun strategi penanggulangan kemiskinan yang lebih akurat, inklusif, dan berdampak jangka panjang.

Agenda ke Depan untuk Pemerintahan Prabowo: Memperkuat Strategi Penanggulangan Kemiskinan

Pemerintahan Presiden Prabowo menghadapi tantangan besar dalam merumuskan dan memperkuat strategi penanggulangan kemiskinan yang efektif, berkelanjutan, dan berdampak jangka panjang. Banyak kebijakan yang dirumuskan saat ini baru menunjukkan hasil dalam jangka menengah, sehingga diperlukan arah kebijakan yang jelas dan terukur sejak awal masa pemerintahan. Beberapa agenda penting yang dapat dijalankan antara lain:

1. Reformulasi Garis Kemiskinan yang Konsisten dan Komparabel

Langkah awal yang krusial adalah menetapkan garis kemiskinan yang lebih representatif terhadap kondisi riil masyarakat dan sejalan dengan standar internasional yaitu konsisten secara waktu dan spasial. Dalam konteks ini, terdapat dua agenda utama:

• Pertama, segera mengadopsi garis kemiskinan baru yang telah diusulkan oleh berbagai pemangku kepentingan seperti Forum Masyarakat Statistik, Bappenas, dan Bank Dunia. Meskipun penerapan definisi baru ini akan memengaruhi angka resmi kemiskinan, langkah ini penting untuk menghasilkan evaluasi kebijakan yang lebih objektif dan transparan.
• Kedua, standar sasaran kemiskinan perlu ditingkatkan dan diseragamkan, meskipun masih memungkinkan adanya penyesuaian kontekstual. Dengan menaikkan ambang batas garis kemiskinan, cakupan kebijakan sosial-ekonomi menjadi lebih luas dan berpotensi menciptakan dampak yang lebih signifikan.

2. Pembangunan dan Integrasi Sistem Data Kemiskinan yang Akurat dan Dinamis

Keberhasilan kebijakan sangat bergantung pada keakuratan data. Saat ini, kita menghadapi tantangan serius terkait sumber dan metodologi pengumpulan data kemiskinan. Data pengeluaran rumah tangga dari Susenas sering underestimated sebesar 60–70% jika dibandingkan dengan data Produk Domestik Bruto (PDB).

Tingkat underestimation ini juga bervariasi antar-desil pendapatan. Akibatnya, saat kita naikkan garis kemiskinan mengikuti standar negara berkembang akan menghasilkan tingkat kemiskinan yang terlalu tinggi dan menyulitkan kebijakan anti kemiskinan diimplementasikan.

Untuk mengatasi persoalan ini, beberapa langkah strategis dapat dilakukan:

• Perbaikan kerangka sampel dan metode pencacahan,
• Penggunaan data pelengkap sebagai benchmarking,
• Penyesuaian frekuensi survei dari dua kali setahun menjadi dua kali dalam lima tahun, sementara estimasi tahunan dapat dibangun melalui integrasi dengan sumber data lain yang tersedia.

3. Strategi Pertumbuhan Ekonomi yang Lebih Inklusif: Mendorong Sektor Formal dan UMKM

Strategi penanggulangan kemiskinan harus diintegrasikan dengan kebijakan pertumbuhan ekonomi yang inklusif. Poverty Diagnostic menunjukkan bahwa sebagian kelompok rumah tangga miskin memiliki keterbatasan struktural dan kapasitas yang rendah—misalnya rumah tangga lansia, ibu tunggal, dan mereka yang berpendidikan rendah. Untuk kelompok ini (diperkirakan sekitar 1% dari populasi), peran pemerintah adalah menyediakan perlindungan penuh sepanjang hayat serta menginvestasikan pada generasi penerus guna memutus rantai kemiskinan antargenerasi.

Sebagian besar rumah tangga miskin lainnya sejatinya memiliki potensi untuk keluar dari kemiskinan jika mendapat kesempatan. Untuk itu, dibutuhkan tiga pilar utama:

• Pertama, penciptaan lapangan kerja dengan upah layak (decent jobs), antara lain melalui revitalisasi sektor manufaktur dan jasa terutama untuk memfasilitasi sektor tradable;
• Kedua, pengembangan wirausaha muda untuk mengisi missing middle di berbagai sektor melalui kebijakan regulasi yang ramah, sistem perpajakan yang efisien, dan pembiayaan yang inklusif;
• Ketiga, peran pemerintah dan BUMN harus difokuskan pada pembangunan institusi yang memperkuat pasar, seperti investasi pada infrastruktur dasar, pendidikan, kesehatan, dan sistem perlindungan sosial yang memungkinkan pengambilan risiko oleh wirausaha muda.

Pemerintah perlu menghindari kebijakan yang berdampak negatif pada inisiatif wirausaha, seperti subsidi alat dan mesin pertanian (alsintan) yang justru dapat mematikan pelaku usaha lokal, atau kampanye anti tengkulak yang merusak lapisan pedagang yang berpotensi menjadi entrepreneur.

4. Penguatan Kapasitas Perencanaan dan Koordinasi di Daerah: “The Devil is in the Details”

Peran negara yang efektif menuntut perencana yang andal dan mampu menerjemahkan hasil diagnosis kebijakan menjadi implementasi yang tepat. Karakteristik kemiskinan yang berbeda di setiap daerah—misalnya last mile problem di Jawa atau kebutuhan tailor-made policy di Indonesia Timur—memerlukan pendekatan kontekstual dan kemampuan analitik yang tinggi.

Upaya yang dapat dilakukan meliputi:

• Menghidupkan kembali jejaring alumni PNPM dan tenaga pendamping desa,
• Memperkuat peran universitas daerah dalam mendidik perencana pembangunan,
• Merevitalisasi peran Bappenas sebagai pusat orkestrasi kebijakan lintas sektor dan lintas wilayah, serta menyelesaikan masalah klasik koordinasi antarlembaga.

5. Pelibatan Sektor Swasta dan Lembaga Non-Pemerintah

Terakhir, peran sektor swasta dan organisasi masyarakat sipil harus ditingkatkan dalam penanggulangan kemiskinan, terutama untuk mengisi kekosongan (niche) yang tidak dapat dijangkau oleh pemerintah. Keterlibatan mereka tidak hanya memperluas cakupan intervensi, tetapi juga dapat berfungsi sebagai alat kontrol sosial agar aparatur negara bekerja secara lebih akuntabel dan berintegritas.