Gelombang Penghindaran Pajak dalam Pusaran Batu Bara

Indonesia merupakan pemain kunci dalam percaturan industri pertambangan batu bara dunia. Selama puluhan tahun, industri batu bara selalu dianakemaskan oleh negara lantaran kontribusinya besar dalam perekonomian nasional. Bahkan, kala krisis ekonomi global 2008 melanda, berkat sumbangsih industri batu bara maka kondisi ekonomi Indonesia masih tetap tumbuh.

Posisi tersebut membuat pelaku industri pertambangan batu bara relatif tidak mendapatkan pengawasan yang memadai, sehingga acap kali terjadi kasus kerusakan lingkungan dan praktik-praktik imoral berupa penghindaran pajak (tax avoidance).

Batu bara merupakan sumber energi paling primadona. Saat ini hampir 40% sumber pembangkit listrik dunia bersumber dari batu bara. Walaupun tren pemanfaatan energi terbarukan makin tinggi dan bauran energi yang bersumber dari air, angin, cahaya matahari dan panas bumi dengan energi "kotor" yang bersumber dari batu bara dan minyak bumi, namun batu bari masih akan menjadi pilihan utama dalam memproduksi energi.

Menurut BP Energy Outlook 2018, batu bara masih akan berkontribusi setidaknya 30% sebagai sumber energi pembangkit listrik dunia. Selain digunakan sebagai sumber energi pembangkit listrik, batu bara juga merupakan bahan untuk berbagai komoditas industri lain. Batu bara digunakan untuk bahan campuran kertas, pupuk, plastik, baja dan keramik. Selain itu, batu bara dimanfaatkan sebagai sumber panas untuk produksi semen dan gas alam.

Produksi Jumbo Batu Bara

Hingga kini Indonesia merupakan produsen batu bara terbesar nomor lima di dunia. Pada 2017, Indonesia menghasilkan sekitar 485 juta ton batu bara atau 7,2% dari total produksi dunia. Di samping itu, Indonesia adalah eksportir terbesar kedua di dunia setelah Australia. Kurang lebih 80% dari produksi batu bara nasional ditujukan untuk ekspor.

Menurut data dari Badan Pusat Statistik, selama 2014-2018 industri pertambangan batu bara dan lignit rata-rata menyumbang 2,3% terhadap produk domestik bruto (PDB) per tahunnya atau ekuivalen dengan Rp 235 triliun. Selain itu, batu bara merupakan penyumbang nomor dua dari sektor ekstraktif setelah kelompok minyak, gas, dan panas bumi.

Besarnya nilai ekonomi yang dihasilkan oleh industri pertambangan batu bara tak ayal membuat pelaku bisnis batu bara menghasilkan pundi-pundi kekayaan yang fantastis. Forbes (2018) mencatat, 7 dari 50 orang terkaya di Indonesia, kekayaannya tak bisa dilepaskan dari keuntungan bisnis batu bara.

Dari target produksi batu bara 2018 sebanyak 485 juta ton, sekitar 271 juta ton atau 55%-nya bersumber dari 8 perusahaan saja. Beberapa perusahaan batu bara skala besar antara lain: Bumi Resources, Adaro Indonesia, Berau Coal, Indika Energy, Bukit Asam, Indo Tambangraya Megah, Golden Energy, Baramulti Suksessarana. 

Minimnya Pajak Pertambangan 

Di balik fantastisnya nilai ekonomi yang dihasilkan industri pertambangan batu bara, ternyata kontribusi pajaknya sangat minim. Data dari Kementerian Keuangan menunjukkan tax ratio yang dikontribusikan dari sektor pertambangan mineral dan batu bara (minerba) pada 2016 hanya sebesar 3,9%, sementara tax ratio nasional pada 2016 sebesar 10,4%.

Rendahnya tax ratio tersebut tidak bisa dilepaskan dari permasalahan penghindaran pajak oleh pelaku industri batu bara. Penghindaran pajak merupakan praktik yang memanfaatkan celah hukum dan kelemahan sistem perpajakan yang ada. Meskipun tidak melanggar secara hukum, namun secara moral tidak dapat dibenarkan.

Kementerian Keuangan mencatat jumlah wajib pajak (WP) yang memegang izin usaha pertambangan minerba lebih banyak yang tidak melaporkan surat pemberitahuan tahunan SPT-nya dibandingkan yang melapor. Pada 2015 dari 8.003 WP industri batu bara terdapat 4.532 WP yang tidak melaporkan SPT-nya. Angka ini tentu belum termasuk pemain-pemain batu bara skala kecil yang tidak registrasi sebagai pembayar pajak.

Perlu dicatat pula bahwa di antara WP yang melaporkan SPT-nya terdapat potensi tidak melaporkan sesuai fakta di lapangan. Tidak sedikit pula yang melaporkan SPT-nya dengan benar namun merupakan hasil dari penghindaran (tax avoidance) dan pengehematan pajak seperti aggressive tax planning, corporate inversion, profit shifting dan transfer mispricing.

Aliran Keuangan Gelap

Akibatnya, penerimaan pajak dari sektor minerba, terutama batu bara, masih jauh dari potensi yang sesungguhnya. Studi dari PRAKARSA (2019) menemukan massifnya aliran keuangan gelap sektor komoditas batu bara selama 1989-2017 yang berasal dari aktivitas ekspor.

PRAKARSA mencatat adanya aliran keuangan gelap batu bara dari aktivitas ekspor sebesar US$ 62,4 miliar. Dari nilai tersebut, sekitar US$ 41,8 miliar berupa aliran keuangan gelap yang keluar dari Indonesia (illicit financial outflows) dan US$ 20,6 miliar dollar berupa arus keuangan gelap yang masuk ke Indonesia (illicit financial inflows).

Secara bersih terdapat aliran keuangan gelap ke luar negeri sebesar US$ 21,2 miliar atau 25% dari total nilai ekspor batu bara. Besaran estimasi ini diperoleh dari ketidaksesuaian nilai ekspor yang tercatat di Indonesia dengan nilai impor negara-negara yang mengklaim mengimpor batu bara dari Indonesia.

Hal ini berarti Indonesia kehilangan potensi PDB sebesar US$ 21,2 miliar sepanjang 1989-2017. Padahal potensi keuangan gelap yang berasal dari aktivitas ekspor komoditas batu bara dapat dijadikan basis sumber potensi penerimaan negara yang dapat dimobilisasi untuk aktivitas pembangunan kesehatan, pendidikan, infrastruktur dan lainnya.

Illicit financial flows di industri pertambangan batu bara Indonesia menunjukkan adanya penghindaran pajak. Sealain itu sebagai pertanda bahwa hal ikhwal perpajakan di sektor batu bara sedang tidak baik-baik saja. Fenomena ini menimbulkan pertanyaan besar mengingat sudah banyak regulasi yang mengatur secara ketat mulai dari perizinan operasi hingga pembagian keuntungan penjualan batu bara.

Meskipun demikian, regulasi yang ada masih memiliki banyak kelemahan terutama karena adanya tumpang tindih regulasi. Pada 2018, pemerintah mengusulkan Rencana Perubahan ke 6 PP Nomor 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batu bara dengan tujuan untuk meningkatkan iklim investasi yang lebih ramah sehingga keadilan dapat dirasakan khususnya terhadap perusahaan pemegang lisensi PKP2KB (Perjanjian Karya Pertambangan Batu bara).

Akan tetapi, usulan perubahan ini menuai banyak penolakan karena dinilai bertentangan dengan UU Minerba Nomor 4 tahun 2009 mengenai wilayah konsesi di mana RPP mengizinkan PKP2KB memperluas konsesi melebihi ketentuan IUP. Selain itu RPP terindikasi disusun untuk memudahkan dalam perpanjangan kontrak dan peralihan ke IUPK. Amandemen ini juga dianggap lebih memprioritaskan pengusaha batu bara daripada kepentingan nasional.

UU Minerba Nomor 4 tahun 2009 pun tidak lepas dari persoalan dalam implementasinya sehingga dianggap menimbulkan banyak masalah dalam pengelolaan batu bara. Sejumlah aturan di tingkat Kementerian/Lembaga (K/L) dinilai bertabrakan dengan UU Minerba.

Hal lain yang banyak memunculkan sengketa adalah otoritas Pemerintah Daerah untuk memberikan izin pertambangan. Akan tetapi, berlawanan dengan hal ini, aturan yang ada di tingkat daerah mengatur bahwa izin pertambangan hanya dapat diberikan oleh Pemerintah Propinsi.

Celah Hukum Penghindaran Pajak

Selain persoalan tumpang tindih regulasi serta adanya celah hukum yang dapat dimanfaatkan oleh pelaku usaha batu bara untuk melakukan penghindaran pajak. Di sisi lain, rendahnya pendapatan pajak dari sektor batu bara juga diakibatkan oleh masih lemahnya kapasitas otoritas pajak dan fiskus dalam memeriksa WP sehingga berbagai dugaan penghindaran pajak atau sengketa pajak yang diajukan oleh otoritas pajak selalu kalah di pengadilan pajak.

Penghindaran pajak merupakan bagian dari perencanaan pajak (tax planning). Menurut kamus Black’s Law Dictionary, penghindaran pajak merupakan upaya meminimalkan kewajiban pajak dengan memanfaatkan peluang penghindaran pajak (loopholes) tanpa melanggar hukum pajak.

Penghindaran pajak berbeda dengan penggelapan pajak (tax evasion). Tindakan ini dilakukan oleh wajib pajak untuk mengurangi jumlah pajak terutang atau sama sekali tidak membayarkan pajaknya melalui cara-cara ilegal.

Salah satu contoh adalah kasus di mana DJP menggugat perusahaan batu bara PT Multi Sarana Avindo (MSA) atas dugaan perpindahan Kuasa Pertambangan yang mengakibatkan kurangnya kewajiban bayar Pajak Pertambahan Nilai (PPN). Gugatan tiga kali tahun 2007, 2009 dan 2010 dengan menggugat sebesar 7,7 miliar,  DJP kalah di pengadilan. Hingga kini, DJP masih melayangkan gugatan yang sama. 

Penelusuran KataData dan PRAKARSA pada 2018 memperlihatkan bahwa dugaan Direktorat Jenderal Pajak (DJP) tersebut secara materiil tidak terbukti. Praktik yang dilakukan PT MSA merupakan praktik yang tidak melanggar ketentuan.

Kecurigaan DJP tidak sepenuhnya keliru pasalnya terdapat perbedaan yang mencolok antara besaran produksi yang dihasilkan dengan jumlah pembayaran pajak yang dilakukan. Namun, DJP seyogyanya dapat mengungkap lebih mendalam dan membongkar hal yang ada di balik angka-angka laporan yang disajikan oleh MSA.

Apa yang jamak dilakukan oleh industri batu bara merupakan pengindaran pajak, di mana pelaku mengekploitasi celah atau loophole peraturan. Kasus MSA salah satu dari sekian kasus yang terindikasi adanya praktik penghindaran pajak.

Salah satu kasus fenomenal terkait sengketa pajak terjadi pada tahun 2005 di mana DJP mengendus dugaan terjadinya transfer mis-pricing  oleh perusahaan multi nasional Toyota.  Saat itu DJP menuntut Toyota untuk membayar Rp 1,22 triliun karena dugaan praktik transfer mis-pricing, namun gugatan berbalas gugatan.

Toyota menuntut pemerintah untuk mengembalikan kelebihan pembayaran pajak senilai Rp 412 miliar. Hingga saat ini, kasus tersebut belum menemukan titik terang.

Belajar dari pengalaman, DJP sering mengalami kekalahan dalam sengketa pajak di pengadilan pajak. Hal ini menunjukkan bahwa otoritas pajak masih lemah dari sisi kecukupan bukti-bukti dan kapasitas sumber daya manusia, baik dalam investigasi maupun dalam upaya hukum di pengadilan pajak.

Dari berbagai persoalan perpajakan di Indonesia, perlu segera dilakukan reformasi mendasar baik dari sisi regulasi, kelembagaan dan peningkatan kapasitas aparatur. Harapannya ke depan hal-hal terkait pengawasan, penuntutan, penyelidikan dan penindakan kasus kejahatan perpajakan di Indonesia akan makin baik.

Pemerintah perlu membangun regulasi dan sistem yang lebih terang agar wilayah abu-abu tidak dimanfaatkan oleh pelaku bisnis batu bara untuk menghindari pajak.