Dari Integrasi Agenda ke Integrasi Risiko dalam Perencanaan Pembangunan

Tulisan ini merupakan kelanjutan dari tulisan saya sebelumnya mengenai pentingnya mengintegrasikan agenda perubahan iklim, pengurangan risiko bencana, dan pembangunan. Dalam tulisan sebelumnya, saya mencoba melihat bahwa adaptasi perubahan iklim, pengurangan risiko bencana, dan mitigasi tidak seharusnya berjalan sendiri-sendiri. Ketiganya memiliki banyak titik temu dan, dalam banyak hal, dapat saling memperkuat.

Namun, setelah melihat kembali berbagai praktik perencanaan pembangunan dan berdiskusi dengan beberapa kolega, saya merasa bahwa persoalannya sebenarnya lebih mendasar daripada sekadar bagaimana mengintegrasikan ketiga agenda tersebut.

Pertanyaan yang menurut saya lebih penting adalah: bagaimana kita mengintegrasikan cara pemerintah dan para pemangku kepentingan memahami risiko, menentukan prioritas, merancang intervensi, mengalokasikan anggaran, dan mengukur hasil pembangunan?

Perubahan cara pandang ini penting. Sebab, jika kita hanya berbicara mengenai integrasi program, kita berisiko terjebak pada pekerjaan administratif. Sebuah program diberi label adaptasi, program lainnya diberi label pengurangan risiko bencana, sementara program yang lain disebut sebagai mitigasi. Padahal, di lapangan, masyarakat menghadapi berbagai risiko tersebut secara bersamaan.

Bagi masyarakat yang tinggal di kawasan pesisir, misalnya, banjir rob tidak hanya berkaitan dengan bencana. Ada persoalan kenaikan muka laut, abrasi, penurunan muka tanah, kerusakan mangrove, kualitas permukiman, kemiskinan, keterbatasan akses terhadap layanan dasar, dan tekanan pembangunan. 

Semua persoalan tersebut saling berhubungan dan terjadi di tempat yang sama. Masyarakat tidak membedakan apakah risiko yang mereka hadapi merupakan persoalan adaptasi, pengurangan risiko bencana, atau persoalan pembangunan.

Karena itu, menurut saya, risiko harus menjadi titik awal dalam perencanaan pembangunan, bukan program.

Dari Integrasi Agenda Menuju Integrasi Risiko

Selama ini, kita sering memulai perencanaan dengan melihat program apa yang tersedia, kegiatan apa yang dapat dilakukan, dan anggaran apa yang tersedia. Setelah itu, kita mencoba memasukkan unsur perubahan iklim atau pengurangan risiko bencana ke dalam program tersebut.

Cara berpikir seperti ini perlu dibalik. Pertanyaan pertama seharusnya adalah: risiko apa yang paling mengancam masyarakat dan pembangunan? Siapa yang paling terdampak? Di mana risikonya berada? Apa yang membuat masyarakat menjadi rentan? Aset dan layanan publik apa yang terancam?

Setelah pertanyaan-pertanyaan tersebut dijawab, barulah kita menentukan intervensi dan investasi yang diperlukan.

Dengan cara ini, adaptasi, pengurangan risiko bencana, dan mitigasi menjadi bagian dari pilihan untuk merespons risiko. Ketiganya tidak harus selalu dipaksakan hadir dalam setiap program.

Saya juga melihat perlunya perubahan dalam cara kita melakukan asesmen. Saat ini, kita sering menemukan berbagai kajian yang dilakukan secara terpisah. Ada kajian risiko bencana, kajian kerentanan iklim, kajian emisi, kajian tata ruang, dan berbagai kajian sektoral lainnya. Masing-masing memiliki tujuan yang baik, tetapi sering kali menggunakan data, pendekatan, dan proses yang berbeda.

Bukan berarti semua kajian tersebut harus dihilangkan. Namun, akan jauh lebih baik jika pemerintah memiliki satu basis pemahaman mengenai risiko yang dapat digunakan oleh berbagai sektor.

Satu analisis risiko dapat membantu pemerintah merancang kebijakan pengurangan risiko bencana, adaptasi perubahan iklim, mitigasi, tata ruang, pembangunan infrastruktur, perlindungan sosial, hingga pembangunan ekonomi.

Dengan demikian, yang perlu diintegrasikan bukan seluruh programnya, melainkan pemahaman kita mengenai persoalan yang hendak diselesaikan.

Pendekatan seperti ini juga dapat membantu mengurangi pekerjaan yang tumpang tindih. Pemerintah tidak harus terus-menerus melakukan kajian yang berbeda untuk persoalan yang pada dasarnya saling berhubungan.

Risiko, Kerentanan, dan Pilihan Pembangunan

Risiko tidak pernah berdiri sendiri. Risiko selalu terjadi di suatu tempat dan dialami oleh masyarakat dengan tingkat kerentanan yang berbeda.

Kebijakan nasional memang penting, tetapi risiko pada akhirnya terjadi di provinsi, kabupaten, kota, kawasan, desa, dan kelurahan. Karena itu, pendekatan berbasis wilayah menjadi sangat penting.

Satu kabupaten mungkin memiliki wilayah pesisir yang menghadapi abrasi dan banjir rob, sementara wilayah lainnya menghadapi kekeringan dan kebakaran hutan. Sebuah kota dapat menghadapi kombinasi banjir, gelombang panas, kepadatan permukiman, dan buruknya kualitas udara.

Karena karakter risikonya berbeda, responsnya juga tidak bisa seragam.

Pemerintah daerah perlu memiliki kemampuan untuk mengetahui dengan jelas di mana risiko berada, siapa yang terpapar, siapa yang paling rentan, serta intervensi apa yang paling efektif untuk mengurangi risiko tersebut.

Ini juga berarti bahwa integrasi harus terjadi bukan hanya di antara kementerian dan lembaga di tingkat nasional, tetapi juga di dalam pemerintah daerah. Risiko yang dihadapi masyarakat sering kali melintasi batas kewenangan perangkat daerah.

Banjir, misalnya, tidak hanya menjadi urusan pekerjaan umum. Ia dapat berkaitan dengan tata ruang, lingkungan hidup, perumahan, transportasi, kesehatan, perlindungan sosial, hingga pengelolaan daerah aliran sungai.

Pendekatan berbasis risiko dapat menjadi salah satu cara untuk mempertemukan berbagai sektor yang selama ini bekerja berdasarkan kewenangan masing-masing.

Dalam pembicaraan mengenai risiko, kita juga harus memberi perhatian yang lebih besar kepada kerentanan masyarakat.

Kita sering cukup baik dalam memetakan bahaya. Kita tahu wilayah mana yang rawan banjir, longsor, kekeringan, atau kenaikan muka laut. Tetapi mengetahui bahaya saja belum cukup.

Risiko menjadi lebih besar ketika bahaya tersebut bertemu dengan masyarakat atau aset yang memiliki tingkat kerentanan tinggi.

Dua keluarga yang tinggal di wilayah yang sama belum tentu mengalami dampak yang sama ketika bencana terjadi. Keluarga dengan pendapatan rendah, akses layanan dasar yang terbatas, keterbatasan mobilitas, atau ketergantungan pada sumber penghidupan tertentu dapat mengalami dampak yang jauh lebih berat.

Karena itu, kelompok rentan tidak boleh baru dipikirkan setelah program selesai dirancang. Kerentanan harus menjadi bagian dari analisis sejak awal.

Pertanyaan kita bukan hanya, “Di mana risikonya?”, tetapi juga, “Siapa yang paling rentan dan mengapa?”

Dari sana, intervensi dapat dirancang dengan lebih tepat. Pembangunan yang tangguh bukan hanya tentang membangun infrastruktur yang lebih kuat, tetapi juga memastikan masyarakat memiliki kemampuan untuk menghadapi guncangan dan pulih setelahnya.

Namun, integrasi juga tidak berarti bahwa semua program harus memiliki unsur adaptasi, pengurangan risiko bencana, dan mitigasi sekaligus. 

Kita perlu menghindari integrasi yang hanya bersifat administratif.

Yang lebih penting adalah mencari peluang manfaat bersama ketika memang tersedia. Transportasi publik yang baik, misalnya, dapat membantu mengurangi emisi sekaligus meningkatkan akses masyarakat terhadap mobilitas. Rehabilitasi mangrove dapat membantu mengurangi risiko di wilayah pesisir, memperbaiki ekosistem, mendukung mata pencaharian masyarakat, dan menyimpan karbon. Efisiensi energi pada bangunan dapat mengurangi emisi sekaligus menurunkan biaya energi.

Tetapi tidak semua program harus dipaksakan menghasilkan semua manfaat tersebut. Integrasi yang baik bukanlah integrasi yang dipaksakan, tetapi integrasi yang menghasilkan manfaat nyata.

Cara pandang berbasis risiko juga perlu diterapkan dalam pengambilan keputusan investasi.

Sebuah proyek dapat memberikan manfaat ekonomi dalam jangka pendek, tetapi pada saat yang sama menciptakan risiko yang lebih besar dalam 20 atau 30 tahun mendatang. Karena itu, keputusan pembangunan tidak cukup hanya mempertimbangkan apakah sebuah proyek layak secara ekonomi atau dapat selesai sesuai jadwal.

Kita juga perlu bertanya: apakah investasi tersebut akan mengurangi risiko atau justru menciptakan risiko baru? Dalam konteks perubahan iklim, kita perlu melihat apakah investasi tersebut membantu Indonesia menuju pembangunan rendah karbon atau justru menciptakan ketergantungan baru terhadap sumber energi dan teknologi beremisi tinggi.

Ini penting karena banyak infrastruktur yang kita bangun hari ini akan digunakan selama puluhan tahun. Kesalahan dalam menentukan lokasi, teknologi, desain, atau sumber energi dapat mengunci pola pembangunan yang sulit dan mahal untuk diperbaiki di kemudian hari.

Karena itu, maladaptation dan investasi yang meningkatkan risiko masa depan seharusnya tidak hanya dilihat sebagai persoalan lingkungan. Ia juga merupakan persoalan ekonomi, pembangunan, dan bahkan risiko fiskal.

Ketika Anggaran Mengikuti Risiko

Semua pembicaraan mengenai risiko pada akhirnya akan kembali kepada satu persoalan yang sangat praktis: anggaran.

Kita sering mengatakan bahwa suatu wilayah memiliki risiko tinggi. Kita juga sering mengatakan bahwa kelompok tertentu sangat rentan. Tetapi apakah informasi tersebut benar-benar memengaruhi keputusan anggaran?

Apakah wilayah dengan risiko paling tinggi mendapatkan prioritas investasi yang lebih besar? Apakah kelompok masyarakat yang paling rentan mendapatkan perlindungan yang memadai? Apakah investasi publik telah mempertimbangkan risiko iklim dan bencana dalam jangka panjang?

Menurut saya, di sinilah prinsip bahwa anggaran harus mengikuti risiko dan hasil pembangunan menjadi penting.

Risk assessment tidak boleh berhenti sebagai dokumen teknis. Hasil asesmen tersebut harus dapat digunakan untuk menentukan apa yang menjadi prioritas, intervensi apa yang dibutuhkan, siapa yang bertanggung jawab, berapa investasi yang diperlukan, dan bagaimana keberhasilannya akan diukur.

Kerangka perencanaan dan penganggaran pemerintah daerah sebenarnya memberikan ruang untuk melakukan hal tersebut. Tantangannya adalah bagaimana informasi mengenai risiko dapat benar-benar diterjemahkan ke dalam perencanaan, program, kegiatan, indikator kinerja, dan alokasi anggaran. Dengan kata lain, asesmen risiko harus menjadi bagian dari proses pengambilan keputusan, bukan sekadar persyaratan administratif.

Pada akhirnya, saya kira ukuran keberhasilan integrasi bukanlah berapa banyak program yang memiliki label adaptasi, DRR, atau mitigasi. Ukuran keberhasilannya adalah apakah cara pemerintah mengambil keputusan pembangunan sudah berubah.

Pemerintah perlu memulai dari pemahaman mengenai risiko, melihat siapa dan apa yang terpapar, memahami kerentanan, menentukan prioritas, memilih intervensi yang paling tepat, mengalokasikan investasi, melaksanakan program, dan kemudian mengukur apakah risiko benar-benar berkurang.

Dengan cara tersebut, adaptasi perubahan iklim, pengurangan risiko bencana, dan mitigasi tidak lagi harus diperlakukan sebagai tiga agenda yang selalu perlu dipertemukan. Ketiganya dapat menjadi bagian dari cara pemerintah menjawab persoalan yang lebih besar, yaitu bagaimana memastikan pembangunan tetap berjalan tanpa mengorbankan keselamatan masyarakat, lingkungan, dan generasi mendatang.

Menurut saya, inilah perubahan paradigma yang perlu kita dorong.

Kita tidak lagi hanya bertanya bagaimana mengintegrasikan adaptasi, DRR, dan mitigasi. Kita perlu bertanya lebih jauh: Apakah setiap keputusan pembangunan yang kita buat hari ini benar-benar mengurangi risiko, memperkuat ketangguhan masyarakat, dan mencegah terciptanya risiko baru di masa depan?

Jika pertanyaan tersebut menjadi bagian dari cara pemerintah merencanakan pembangunan, mengalokasikan anggaran, melakukan investasi, dan mengevaluasi kinerja, maka integrasi tidak lagi sekadar menjadi konsep atau jargon kebijakan.