Otak-atik Bisnis Asuransi dan Reasuransi BUMN: Penguatan atau Pengulangan Risiko

Pemerintah tengah menyiapkan salah satu restrukturisasi terbesar dalam sejarah industri perasuransian nasional. Setelah menyelamatkan perusahaan asuransi bermasalah, pemerintah kini berupaya membangun ulang fondasi industri asuransi dan reasuransi Badan Usaha Milik Negara (BUMN).

Melalui Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara (Danantara), pemerintah tengah mengkaji konsolidasi 16 perusahaan asuransi BUMN menjadi tiga entitas utama. Pada saat yang sama, pemerintah juga membuka opsi penggabungan perusahaan reasuransi nasional untuk memperkuat kapasitas industri yang selama bertahun-tahun menghadapi persoalan permodalan, fragmentasi pasar, hingga ketergantungan terhadap reasuransi asing.

Agenda tersebut menjadi salah satu langkah paling ambisius dalam reformasi sektor keuangan nasional pasca restrukturisasi PT Asuransi Jiwasraya (Persero) dan PT Asabri (Persero). Berbeda dengan restrukturisasi sebelumnya yang berfokus pada penyelamatan perusahaan, konsolidasi kali ini diarahkan untuk membangun ulang fondasi industri. 

Namun, tantangan terbesar pemerintah sesungguhnya bukan sekadar menggabungkan perusahaan. Persoalan yang lebih mendasar adalah apakah konsolidasi mampu memperbaiki persoalan struktural industri perasuransian nasional, mulai dari lemahnya permodalan, fragmentasi pasar, hingga ketergantungan terhadap kapasitas reasuransi luar negeri. 

Kepala Eksekutif Pengawas Perasuransian, Penjaminan, dan Dana Pensiun Otoritas Jasa Keuangan (OJK), Ogi Prastomiyono, mengatakan regulator saat ini masih menunggu rumusan final konsolidasi yang tengah disusun pemerintah bersama Indonesia Financial Group (IFG).

Menurut Ogi, pembahasan tidak hanya menyangkut perusahaan asuransi di bawah IFG, tetapi juga perusahaan asuransi yang dimiliki BUMN lain, termasuk kelompok usaha Pertamina, PLN, hingga bank-bank Himpunan Bank Milik Negara (Himbara).

"Bagi kami sebagai regulator itu akan kita monitor mengenai konsolidasi seperti apa. Apakah yang jelas, perusahaan-perusahaan yang sejenis dijadikan satu asuransi umum. Tadinya ada beberapa asuransi jiwa jadi satu. Yang syariah juga ada beberapa, dijadikan satu asuransi umum syariah, ada asuransi jiwa syariah," kata Ogi kepada Katadata.co.id.

Langkah konsolidasi ditempuh di tengah kenyataan industri asuransi BUMN berkembang dalam struktur yang terfragmentasi. Selama puluhan tahun, berbagai BUMN membangun perusahaan asuransi sendiri sesuai kebutuhan bisnis masing-masing. Akibatnya, terdapat banyak perusahaan dengan lini usaha yang saling beririsan, kapasitas modal yang berbeda-beda, serta efisiensi yang belum optimal.

Pemerintah menilai konsolidasi diperlukan untuk memperkuat fondasi industri sekaligus meningkatkan daya saing perusahaan asuransi nasional. Selain perusahaan asuransi umum dan jiwa, konsolidasi juga akan menyasar perusahaan penjaminan. Sementara itu, perusahaan yang menjalankan fungsi sosial seperti Jasa Raharja diperkirakan tetap dipertahankan dalam bentuk yang ada saat ini.

Proses konsolidasi tersebut juga mulai memasuki tahap yang lebih konkret. Emiten pelat merah PT Asuransi Tugu Pratama Indonesia Tbk (TUGU) atau Tugu Insurance menyatakan terlibat dalam penyusunan kajian terkait rencana konsolidasi atau streamlining perusahaan asuransi di bawah ekosistem Danantara.

Corporate Secretary Tugu Insurance, Dudi Subekti, mengatakan perseroan menjadi salah satu pihak yang dilibatkan dalam penyusunan program strategis Badan Pengelola BUMN pada 19 Juni 2026.

"Terdapat potensi biaya untuk pelaksanaan penyusunan kajian tersebut," kata Dudi dalam keterbukaan informasi Bursa Efek Indonesia (BEI).

Meski demikian, perseroan belum mengungkapkan besaran biaya yang akan timbul maupun dampaknya terhadap operasional dan kinerja keuangan perusahaan. Keterlibatan Tugu Insurance menunjukkan bahwa agenda konsolidasi tidak lagi terbatas pada perusahaan-perusahaan di bawah Indonesia Financial Group (IFG), tetapi juga mulai menyentuh perusahaan asuransi yang berada di bawah kelompok BUMN lainnya.

Sebelumnya, Kepala Badan Pengelola BUMN, Dony Oskaria, menargetkan proses konsolidasi perusahaan asuransi milik negara dapat rampung pada kuartal IV 2026. Melalui langkah tersebut, jumlah perusahaan asuransi BUMN direncanakan dipangkas dari sekitar 15 entitas menjadi tiga kelompok utama yang berfokus pada asuransi jiwa, asuransi umum, dan asuransi kredit.

Di sisi regulator, Ogi  mengungkapkan OJK telah menerima lima rencana konsolidasi dari PT Bahana Pembinaan Usaha Indonesia (BPUI) sebagai holding sektor perasuransian dan reasuransi BUMN. Kelima rencana tersebut mencakup konsolidasi perusahaan asuransi umum konvensional, asuransi jiwa konvensional, asuransi umum syariah, perusahaan penjaminan konvensional, serta perusahaan penjaminan syariah. Adapun untuk sektor reasuransi, hingga saat ini OJK masih menunggu proposal rinci mengenai rencana penggabungan perusahaan reasuransi milik negara.

Peta kepemilikan tersebut menunjukkan bahwa dua calon entitas merger, yakni Indonesia Re dan Nasional Re, secara efektif berada dalam satu ekosistem kepemilikan negara melalui Danantara dan IFG. Sementara itu, posisi Tugure relatif lebih kompleks karena sekitar 49% sahamnya dimiliki investor swasta melalui PT Asriland. 

Menjaga Prinsip Kehati-hatian

Di tengah rencana konsolidasi tersebut, OJK juga mengingatkan bahwa penguatan industri penjaminan harus tetap dilakukan dengan prinsip kehati-hatian. Hal ini seiring dengan rencana pemerintah menurunkan bunga pembiayaan mikro, termasuk program PNM Mekaar, menjadi 8% yang diperkirakan akan meningkatkan permintaan pembiayaan dan penjaminan kredit bagi usaha mikro, kecil, dan menengah (UMKM).

Ogi mengatakan perluasan akses pembiayaan bagi UMKM memang membuka peluang pertumbuhan bagi industri penjaminan. Namun, ekspansi tersebut harus diimbangi dengan penguatan manajemen risiko, kualitas underwriting, serta penetapan harga yang sesuai dengan profil risiko.

"Rencana penurunan bunga kredit mikro berpotensi memperluas akses pembiayaan UMKM, namun industri tetap perlu menjaga keseimbangan antara ekspansi bisnis dan prinsip kehati-hatian," kata Ogi.

Menurut Ogi, karakteristik UMKM yang sebagian masih memiliki keterbatasan data historis menimbulkan tantangan tersendiri dalam proses penilaian risiko. Karena itu, regulator mendorong pemanfaatan Sistem Layanan Informasi Keuangan (SLIK), penguatan tata kelola, serta penerapan mekanisme risk sharing yang sehat agar pertumbuhan pembiayaan dan penjaminan dapat berlangsung secara berkelanjutan.

OJK juga menilai target penyaluran Kredit Usaha Rakyat (KUR) sebesar Rp320 triliun pada tahun ini membuka peluang pertumbuhan yang besar bagi industri penjaminan. Namun, peluang tersebut perlu diimbangi dengan pengelolaan risiko yang memadai, terutama terkait potensi peningkatan klaim, konsentrasi risiko, dan kualitas kredit debitur.

Meski begitu, di atas kertas konsolidasi menjanjikan efisiensi, penguatan modal, dan peningkatan daya saing. Namun, pertanyaan yang lebih mendasar adalah apakah penggabungan perusahaan mampu menyelesaikan persoalan struktural industri perasuransian nasional, atau justru hanya memindahkan persoalan lama ke dalam entitas yang lebih besar.

Dorongan melakukan konsolidasi tidak dapat dilepaskan dari pengalaman restrukturisasi perusahaan asuransi pelat merah dalam beberapa tahun terakhir. Kasus Jiwasraya dan Asabri menunjukkan bahwa lemahnya tata kelola, ketidakseimbangan pengelolaan aset dan liabilitas, serta pengambilan risiko yang agresif dapat memicu persoalan sistemik.

Pembentukan IFG Life sebagai kendaraan penyelamatan polis Jiwasraya menjadi bukti bahwa industri asuransi membutuhkan lebih dari sekadar pengawasan regulator. Industri juga memerlukan struktur permodalan dan manajemen risiko yang kuat.

Ketua Bidang Kerja Sama Antar Lembaga, Regulator, Stakeholders Dalam Negeri dan Internasional Asosiasi Asuransi Jiwa Indonesia (AAJI), Handojo G. Kusuma, menilai konsolidasi berpotensi menghasilkan perusahaan yang lebih kuat dibandingkan mempertahankan banyak perusahaan berukuran kecil. Namun, menurutnya, proses tersebut masih berada dalam tahap penjajakan.

"Jadi proses itu sepertinya mungkin masih di dalam penjajakan oleh danantara, mungkin tanya ke Danantara langsung saja," kata Handojo.

Menurutnya, konsolidasi dapat menciptakan momentum baru bagi industri asuransi nasional sekaligus memperkuat kapasitas permodalan dalam jangka panjang. Namun, tantangan terbesar sesungguhnya justru berada di sektor reasuransi.

Meski pemerintah tengah menyiapkan konsolidasi besar-besaran, regulator menilai fundamental industri asuransi nasional secara umum masih cukup terjaga. Otoritas Jasa Keuangan (OJK) mencatat kinerja investasi industri asuransi tetap menunjukkan tren positif di tengah dinamika pasar keuangan dan volatilitas pasar modal sepanjang tahun ini.

Per April 2026, investment yield asuransi umum konvensional mencapai 0,55%, meningkat dibandingkan 0,27% pada Maret 2026. Sementara itu, investment yield asuransi umum syariah juga naik menjadi 0,44% dari sebelumnya 0,36%.

"Perkembangan ini menunjukkan bahwa industri masih mampu menjaga kinerja investasinya di tengah kondisi pasar yang dinamis," kata Ogi.

Menurut Ogi, tantangan utama industri ke depan adalah menjaga keseimbangan antara optimalisasi hasil investasi dan pengelolaan risiko, terutama di tengah volatilitas pasar keuangan, dinamika ekonomi global, dan perubahan suku bunga. Oleh karena itu, OJK terus mendorong perusahaan asuransi untuk memperkuat manajemen risiko dan menjaga kualitas aset investasi agar kinerja industri tetap sehat dan berkelanjutan.

Di tengah volatilitas pasar modal, OJK juga mencatat minat masyarakat terhadap produk asuransi yang dikaitkan dengan investasi (PAYDI) atau unit linked masih terjaga. Per April 2026, pendapatan premi PAYDI mencapai Rp 14,86 triliun atau tumbuh 11,14% secara tahunan.

"Hal ini menunjukkan bahwa minat masyarakat terhadap produk PAYDI masih terjaga, didukung oleh kebutuhan akan perlindungan yang dikombinasikan dengan investasi jangka panjang," kata Ogi.

Secara keseluruhan, premi industri asuransi komersial hingga April 2026 mencapai Rp 116,01 triliun. Premi asuransi jiwa tumbuh 3,28% menjadi Rp 62,58 triliun, sementara premi asuransi umum dan reasuransi terkontraksi 4,32% menjadi Rp 53,43 triliun. Adapun rasio Risk Based Capital (RBC) industri asuransi jiwa mencapai 476,11%, sedangkan asuransi umum dan reasuransi sebesar 311,74%, jauh di atas ketentuan minimum regulator sebesar 120%.

Namun, di balik indikator agregat yang relatif kuat tersebut, masih terdapat persoalan struktural yang belum terselesaikan, terutama pada industri reasuransi nasional. Keterbatasan modal, fragmentasi pasar, dan tingginya ketergantungan terhadap reasuransi luar negeri menjadi tantangan yang hingga kini masih membayangi upaya membangun kemandirian industri perasuransian nasional.

Konsolidasi Reasuransi, Solusi atau Tantangan Baru?

Persoalan tidak hanya pada industri asuransi tetapi juga dihadapi industri reasuransi. Berbeda dengan industri asuransi, persoalan reasuransi nasional bersifat lebih struktural. 

Selama bertahun-tahun, perusahaan reasuransi dalam negeri menghadapi keterbatasan modal, kapasitas underwriting yang terbatas, serta tingginya ketergantungan terhadap pasar internasional. Akibatnya, sebagian besar risiko berskala besar masih harus ditempatkan ke luar negeri.

Data menunjukkan sekitar 40,2% premi reasuransi Indonesia masih mengalir ke pasar internasional pada 2024. Angka tersebut meningkat dibandingkan 38,1% pada 2023 dan 34,8% pada 2022.

Peningkatan penempatan reasuransi ke luar negeri tersebut juga berdampak pada membengkaknya defisit neraca jasa asuransi, dari Rp 7,95 triliun pada 2022 menjadi Rp 10,2 triliun pada 2023 dan meningkat lagi menjadi Rp 12,1 triliun pada 2024.

Merujuk pada data, ketergantungan industri reasuransi nasional terhadap pasar internasional terus meningkat dalam tiga tahun terakhir. Porsi premi reasuransi yang ditempatkan di luar negeri naik dari 34,8% pada 2022 menjadi 38,1% pada 2023, dan kembali meningkat menjadi 40,2% pada 2024. Kondisi tersebut menunjukkan kapasitas reasuransi domestik masih belum memadai untuk menanggung risiko-risiko besar dan kompleks, sehingga mendorong peningkatan aliran devisa ke luar negeri.

Chief Economist Bank Mandiri, Andry Asmoro, menilai kondisi tersebut menciptakan siklus yang saling memperlemah. Semakin besar premi reasuransi yang ditempatkan ke luar negeri, semakin besar kebutuhan valuta asing sehingga menambah tekanan terhadap nilai tukar rupiah. Sebaliknya, pelemahan rupiah justru meningkatkan biaya klaim dan kewajiban berbasis valuta asing.

"Saya rasa ini yang faktor strategis yang kemudian kita bisa mengurangi reasuransi dari luar negeri, menguatkan industri reasuransi di domestik, untuk kemudian bisa mendorong kekuatan ekonomi domestik kita," kata Andry.

Kondisi tersebut menunjukkan bahwa penguatan reasuransi domestik tidak hanya terkait dengan kepentingan industri keuangan, tetapi juga menyangkut ketahanan ekonomi nasional.

Pemerintah sejak 2024 telah menggulirkan rencana konsolidasi perusahaan reasuransi nasional. Danantara sebelumnya mengumumkan rencana penggabungan PT Reasuransi Indonesia Utama (Persero) atau Indonesia Re, PT Reasuransi Nasional Indonesia (Nasional Re), dan PT Tugu Reasuransi Indonesia (Tugure).

Secara teoritis, merger dapat menciptakan skala ekonomi yang lebih besar, meningkatkan kapasitas penjaminan risiko, dan memperkuat posisi tawar industri nasional. Namun, lembaga pemeringkat global Fitch Ratings justru memberikan catatan kritis.

Menurut Fitch, merger berpotensi melemahkan kapasitas industri apabila tidak disertai dengan tambahan modal baru. "Dua dari tiga perusahaan reasuransi tersebut memiliki posisi modal yang lemah, dengan salah satunya berada dalam posisi aset bersih negatif," tulis Fitch Ratings.

Nasional Re, misalnya, masih mencatat ekuitas negatif Rp 2,1 triliun per akhir Juni 2025. Kondisi tersebut lebih buruk dibandingkan ketika perusahaan pertama kali melaporkan ekuitas negatif pada 2022. Di sisi lain, Indonesia Re mencatat rasio Risk-Based Capital (RBC) sebesar 133%. 

"Rasio RBC regulasi Indonesia Re sebesar 133% pada akhir Juni 2025 berada sedikit di atas batas minimum regulasi sebesar 120%. Rasio Tugure lebih tinggi, yaitu 173%," tulis Fitch Ratings.

Berdasarkan simulasi Fitch, rasio premi neto terhadap modal gabungan hasil merger berpotensi meningkat menjadi 4,9 kali. Angka tersebut jauh lebih tinggi dibandingkan rasio Indonesia Re dan Tugure secara individual. Dengan begitu merger tanpa rekapitalisasi berisiko menghasilkan perusahaan yang lebih besar, tetapi tidak lebih kuat.

Temuan Fitch menunjukkan bahwa konsolidasi bukan sekadar persoalan menggabungkan aset, tetapi juga menyatukan risiko. Tanpa tambahan modal baru, merger justru berpotensi menciptakan entitas yang lebih besar dengan kapasitas penyerapan risiko yang lebih lemah. 

Rekapitalisasi dan Tata Kelola jadi Kunci Penguatan

Direktur Operasional PT Tugu Reasuransi Indonesia, Erwin Basri, menilai terdapat empat persoalan utama yang membatasi kapasitas reasuransi nasional. Pertama, keterbatasan modal. Secara agregat, modal reasuradur nasional masih jauh lebih kecil dibandingkan perusahaan reasuransi global.

Kedua, keterbatasan sumber daya manusia, terutama aktuaria dan underwriter yang memiliki kemampuan menangani risiko kompleks. Ketiga, rendahnya tingkat kepercayaan perusahaan asuransi terhadap reasuradur domestik.

Adapun hambatan keempat terkait dengan struktur pasar yang terlalu terfragmentasi sehingga kapasitas nasional terpecah ke dalam banyak pemain. Menurut Erwin, konsolidasi memang diperlukan, tetapi harus disertai dengan rekapitalisasi yang memadai.

"Jadi ini memang penting banget, bagaimana pentingnya kita bisa meningkatkan ekuitas kita minimal itu di 10 triliun untuk bisa bermain di Asia Tenggara," kata Erwin.

Ia mengingatkan bahwa merger tanpa tambahan modal justru dapat membebani entitas baru. Selain itu, proses integrasi juga menghadapi tantangan berupa perbedaan budaya korporasi, integrasi sistem teknologi informasi, kompleksitas portofolio bisnis, hingga potensi kehilangan sumber daya manusia terbaik.

Pandangan tersebut sejalan dengan Wakil Ketua Teknik Reasuransi Asosiasi Asuransi Umum Indonesia (AAUI), Delil Khairat. Ia menilai penguatan industri harus bertumpu pada optimalisasi kapasitas nasional, konsolidasi, dan perluasan pasar.

"Jadi over-concentrated dan tidak ada diversifikasi. Pada diversifikasi itu syarat mutlak kita bisa mengelola resiko uncertainty," kata Delil.

Menurut Delil, implementasi asuransi wajib sebagaimana diamanatkan UU Pengembangan dan Penguatan Sektor Keuangan (P2SK) berpotensi menambah premi Rp 8 triliun hingga Rp 16 triliun per tahun. Meski begitu menurut dia selain menunggu aturan, industri juga perlu terlibat aktif dalam mendorong perbaikan tata kelola. 

"Tapi rasanya selain menunggu peraturan pemerintahnya, industri juga enggak serius nih pushing ini. Padahal inti utamanya dari industri sebenarnya. Jadi mungkin ini untuk industri juga perlu lebih proaktif di masa depan untuk mendorong pemerintah juga untuk memperhatikan ini,” ujar Delil. 

Pada akhirnya, konsolidasi industri asuransi dan reasuransi nasional bukan semata-mata persoalan menggabungkan perusahaan. Tantangan yang lebih besar adalah membangun kapasitas, memperkuat modal, meningkatkan tata kelola, serta memperbaiki kualitas pengelolaan risiko.

Jika konsolidasi hanya berakhir pada penyatuan neraca keuangan tanpa penguatan fundamental, pemerintah berisiko menciptakan entitas yang lebih besar tetapi tetap rapuh. Sebaliknya, apabila konsolidasi disertai rekapitalisasi, tata kelola profesional, penguatan kapasitas sumber daya manusia, dan perluasan pasar domestik, Indonesia berpeluang membangun industri perasuransian yang lebih mandiri dan kompetitif.

Dengan demikian, Indonesia saat ini sesungguhnya berada di persimpangan. Pilihannya bukan sekadar apakah akan melakukan merger atau tidak, melainkan apakah konsolidasi mampu menjadi jalan menuju kemandirian industri perasuransian nasional, atau hanya menjadi babak baru dari persoalan lama yang belum terselesaikan.

Persoalan terbesar yang hingga kini belum terjawab justru terletak pada sumber pendanaan rekapitalisasi. Sebab, tanpa tambahan modal baru, konsolidasi berisiko hanya melahirkan perusahaan yang lebih besar, tetapi tidak lebih sehat. Pada titik inilah pemerintah menghadapi pilihan paling sulit: membangun industri perasuransian yang lebih kuat, atau mengulang persoalan lama dalam skala yang lebih besar.