Politik Kebijakan dan Ekonomi Kepercayaan

Dalam tulisan di Katadata pada bulan lalu, saya berargumen bahwa rendahnya penetrasi industri asuransi di Indonesia tidak bisa dijelaskan hanya dengan angka premi atau literasi keuangan semata. Ada persoalan yang jauh lebih mendasar di baliknya, yaitu kepercayaan atau trust. 

Kebijakan di sektor keuangan, termasuk di sektor perasuransian, jarang lahir dari ruang hampa. Ia adalah hasil kontestasi dan kompromi politik serta kelembagaan antara regulator, pembuat kebijakan, asosiasi industri, perusahaan asuransi domestik, perusahaan milik negara, investor asing, hingga aktor politik.

Tulisan kali ini hendak melangkah lebih jauh dari argumen tersebut. Jika kebijakan adalah keluaran dari kontestasi berbagai kepentingan, maka pertanyaannya adalah: apa yang sebetulnya menentukan bagaimana keluaran itu diterima, dijalankan, atau bahkan ditolak oleh masyarakat dan pelaku pasar? 

Saya berargumen bahwa jawabannya, sekali lagi, kembali pada tingkat kepercayaan. Trust adalah salah satu variabel penting dalam pembentukan perilaku keuangan atau behavioural finance, baik pada level individu maupun pelaku pasar. 

Dengan kata lain, tingkat kepercayaan masyarakat dan pelaku pasar inilah yang pada akhirnya membentuk keluaran nyata dari kontestasi kebijakan di sektor keuangan. Yakni, melalui perilaku keuangan yang mereka pilih untuk jalankan.

Ketika Ekspektasi dan Respons Tidak Bertemu

Pada level operasional, regulator dan pembuat kebijakan hampir selalu memiliki ekspektasi tertentu atas perilaku masyarakat dan pelaku pasar sebagai respons atas kebijakan yang mereka keluarkan. Sayangnya, dalam banyak kasus, termasuk di negara-negara berkembang, ekspektasi ini kerap berbeda jauh dari respons yang sesungguhnya terjadi di lapangan.

Contoh paling terkenal di level global datang dari program auto-enrolment dana pensiun di Inggris, yang mulai diberlakukan secara bertahap sejak 2012. 

Awalnya, pemerintah Inggris merancang kebijakan tabungan pensiun dengan skema opt-in, di mana masyarakat harus mendaftar sendiri jika ingin menabung untuk masa pensiun. Asumsi di balik desain ini sederhana, yaitu masyarakat tahu bahwa menabung pensiun itu penting, dan karena itu mereka akan mendaftar dengan sendirinya.

Realitasnya berbeda. Tingkat partisipasi pada skema opt-in sangat rendah. Baru ketika desain kebijakan diubah menjadi auto-enrolment, di mana pekerja secara otomatis terdaftar dan harus aktif memilih keluar (opt-out) jika tidak ingin ikut serta, partisipasi melonjak signifikan. 

Evaluasi dari Department for Work and Pensions (DWP) terhadap 42 perusahaan besar yang menjadi gelombang awal implementasi automatic enrolment di Inggris menunjukkan tingkat partisipasi meningkat dari 61% menjadi 83% setelah auto-enrolment diberlakukan. Sementara yang memilih opt-out hanya sekitar 9% pada bulan pertama. 

Perubahan kecil dalam desain "default-nya", dari opt-in menjadi opt-out, ternyata mengubah perilaku secara drastis, jauh melampaui yang bisa dijelaskan oleh insentif ekonomi semata.

Indonesia juga punya contohnya sendiri. Misalnya pada 2021 lalu, otoritas memberikan relaksasi Loan-to-Value (LTV) hingga 100%, atau secara efektif uang muka atau down payment (DP) 0%, bagi bank yang memenuhi persyaratan tertentu. Tujuannya jelas untuk mendorong permintaan Kredit Pemilikan Rumah (KPR) dan pertumbuhan kredit di tengah perlambatan ekonomi akibat pandemi.

Namun pertumbuhan kredit yang diharapkan tidak terjadi secara signifikan. International Monetary Fund (IMF) mencatat bahwa dalam praktiknya, pinjaman yang mendekati batas LTV 100% hanya diberikan kepada kelompok debitur tertentu, misalnya pegawai pemerintah, dan bukan secara luas kepada seluruh calon debitur. 

Persyaratan internal bank yang konservatif membuat relaksasi kebijakan tidak diterjemahkan menjadi perubahan perilaku penyaluran kredit sebagaimana diharapkan regulator.

Policy-Response Gap dan Celah Implementasi

Dua contoh di atas menggambarkan pola yang sama, bahwa ada celah antara ekspektasi regulator dan pembuat kebijakan dengan perilaku yang sesungguhnya dilakukan oleh masyarakat dan pelaku pasar. Celah ini bisa kita sebut sebagai policy-response gap.

Temuan ini konsisten dengan analisis Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) dalam kajian bertajuk "Behavioural Insight and Regulatory Governance". Kajian tersebut menunjukkan bahwa banyak kegagalan regulasi berasal dari celah implementasi, yaitu ketika kebijakan dirancang berdasarkan asumsi mengenai perilaku masyarakat atau pelaku usaha yang ternyata tidak terjadi di lapangan.

Dengan kata lain, kegagalan kebijakan tidak selalu berasal dari desain instrumen yang keliru, melainkan dari asumsi keliru tentang bagaimana individu dan pelaku pasar sesungguhnya membuat keputusan. Di sinilah trust berperan sebagai variabel penghubung yang sering luput dari perhatian. 

Keputusan masyarakat dan pelaku pasar untuk mengikuti, mengabaikan, atau bahkan mengakali sebuah kebijakan sangat dipengaruhi oleh seberapa besar mereka percaya pada institusi yang mengeluarkan kebijakan tersebut. Kemudian, pada produk keuangan yang ditawarkan, serta pada konsistensi implementasi kebijakan itu sendiri.

Menutup Celah: Beberapa Tawaran dari OECD

Kabar baiknya, celah ini bukan sesuatu yang mustahil dipersempit. OECD sudah menawarkan beberapa pendekatan yang relevan untuk konteks Indonesia.

Pertama, mengubah urutan berpikir dalam merancang kebijakan. Alih-alih langsung menentukan instrumen regulasi begitu masalah teridentifikasi, pembuat kebijakan perlu terlebih dahulu memahami bagaimana keputusan sesungguhnya dibuat oleh masyarakat dan pelaku pasar, baru kemudian menentukan instrumen yang tepat. 

Sebagaimana ditunjukkan oleh kasus auto-enrolment dan LTV 100%, kegagalan regulasi kerap berasal dari asumsi yang salah mengenai perilaku aktual, bukan dari kelemahan instrumen itu sendiri.

Kedua, memperkuat Regulatory Impact Assessment (RIA) agar tidak hanya berfokus pada dampak ekonomi dan biaya-manfaat semata, tetapi juga mencakup respons perilaku, potensi arbitrase regulasi, konsekuensi yang tidak diinginkan, serta bagaimana pihak yang diatur kemungkinan akan beradaptasi. 

Ini penting karena, dalam banyak kasus, pelaku pasar tidak melanggar aturan yang ada, tetapi mengubah perilaku mereka dengan cara-cara yang tidak diperkirakan oleh regulator, sebagaimana terlihat pada perilaku bank yang tetap konservatif meski relaksasi LTV telah diberikan.

Ketiga, membentuk unit khusus di dalam institusi regulator yang berfokus pada eksperimen kebijakan, analisis perilaku, desain insentif, dan evaluasi respons pasar. OECD mencatat semakin banyak negara membentuk unit semacam ini. 

Bagi Indonesia, ini bisa menjadi terobosan penting dalam kerangka kerja sama lintas regulator dan pembuat kebijakan, mengingat sektor keuangan kita melibatkan banyak otoritas dengan mandat yang saling bersinggungan.

Rendahnya penetrasi asuransi, lambatnya pertumbuhan kredit perumahan meski relaksasi kebijakan telah diberikan, atau berbagai fenomena serupa lainnya di sektor keuangan Indonesia, pada akhirnya bermuara pada satu benang merah yang sama: kepercayaan (trust). 

Kebijakan yang baik di atas kertas bisa gagal total di lapangan jika ia dibangun di atas asumsi keliru mengenai bagaimana masyarakat dan pelaku pasar sesungguhnya berperilaku, dan bagaimana tingkat kepercayaan mereka membentuk perilaku tersebut.

Bagi regulator dan pembuat kebijakan di Indonesia, memahami dan mengukur celah antara ekspektasi dan respons ini bukan sekadar latihan akademis, melainkan kebutuhan praktis untuk memastikan bahwa kebijakan yang dirancang benar-benar sampai pada tujuannya. Membangun institusi dan proses yang secara sistematis memasukkan pemahaman perilaku ke dalam siklus kebijakan adalah langkah yang tidak bisa lagi ditunda.

Tulisan merupakan pendapat pribadi.