Negara Hukum atau Sekadar Negara yang Punya Hukum?

Ada satu kesalahpahaman yang cukup sering muncul dalam percakapan tentang ketatanegaraan: anggapan bahwa suatu negara otomatis menjadi negara hukum hanya karena memiliki banyak undang-undang, peraturan, dan lembaga penegak hukum. Padahal, keberadaan hukum semata tidak pernah cukup untuk menyebut sebuah negara sebagai rechtsstaat atau rule of law. 

Sejarah menunjukkan rezim yang paling otoriter sekalipun hampir selalu memproduksi hukum. Karena itu persoalannya bukan terletak pada ada atau tidaknya hukum, tetapi pada siapa yang dikendalikan oleh hukum. Apakah hukum mengendalikan kekuasaan, atau justru kekuasaan yang mengendalikan hukum.

Bukan Sekadar Memiliki Hukum

Sejarah negara modern pada hakikatnya merupakan sejarah perjuangan membatasi kekuasaan. Pada masa monarki absolut, negara dipersonifikasikan dalam diri penguasa sehingga kehendak politiknya menjadi sumber hukum. 

Dalam keadaan demikian, hukum tidak berfungsi mengendalikan kekuasaan, tetapi justru menjadi instrumen yang mengikuti kehendak penguasa. Negara dijalankan berdasarkan kemauan orang yang berkuasa, bukan berdasarkan prinsip-prinsip hukum yang mengikat semua orang.

Sebagai reaksi terhadap praktik tersebut lahirlah konsep negara hukum. Gagasan ini menempatkan hukum sebagai batas bagi penggunaan kekuasaan negara. Pemerintah tidak lagi dipandang sebagai sumber hukum yang bebas menentukan kehendaknya, tetapi sebagai subjek yang wajib tunduk pada hukum yang berlaku. 

Dengan demikian, negara hukum lahir bukan untuk memperkuat kekuasaan, tetapi untuk memastikan kekuasaan tidak berjalan tanpa kendali.

A. V. Dicey menjelaskan bahwa negara hukum bertumpu pada tiga prinsip utama, yaitu supremasi hukum, persamaan setiap orang di hadapan hukum, dan perlindungan terhadap hak-hak warga negara. 

Ketiga prinsip tersebut menunjukkan bahwa hukum bukan hanya kumpulan aturan administratif, tetapi yang terpenting sebagai mekanisme konstitusional yang menjaga agar negara tidak bertindak sewenang-wenang. Hukum menjadi pengendali kekuasaan, bukan pelayan kekuasaan.

Dari perspektif tersebut, keberadaan undang-undang tidak otomatis menunjukkan hadirnya negara hukum. Sebuah negara dapat menghasilkan ribuan regulasi, tetapi tetap gagal mewujudkan negara hukum apabila aturan-aturan tersebut hanya digunakan untuk memperluas kewenangan pemerintah atau melindungi kepentingan kelompok tertentu. Banyaknya regulasi tidak selalu berbanding lurus dengan tegaknya prinsip negara hukum.

Karena itu, negara hukum tidak cukup hanya memenuhi syarat formal berupa adanya peraturan perundang-undangan. Negara hukum juga menuntut agar setiap aturan dibentuk melalui prosedur yang demokratis, menghormati konstitusi, menjamin partisipasi publik, dan melindungi hak-hak warga negara. Hukum harus menjadi instrumen yang menghadirkan kepastian sekaligus keadilan, bukan sekadar alat administrasi negara.

Karenanya, ukuran utama negara hukum bukanlah banyaknya hukum yang dimiliki, melainkan kualitas hubungan antara hukum dan kekuasaan. Selama hukum benar-benar mampu membatasi penggunaan kekuasaan dan melindungi hak warga negara, negara hukum tetap hidup. Sebaliknya, ketika hukum hanya menjadi legitimasi bagi tindakan pemerintah, substansi negara hukum mulai mengalami pengikisan.

Ketika Hukum Dikuasai oleh Kekuasaan

Perkembangan politik kontemporer menunjukkan bahwa ancaman terhadap negara hukum tidak selalu datang dari penguasa yang mengabaikan hukum. Dalam banyak kasus, ancaman justru muncul ketika penguasa menggunakan hukum sebagai instrumen untuk memperkuat kekuasaannya. Undang-undang tetap dibuat, prosedur formal tetap dijalankan, tetapi arah pembentukannya lebih ditujukan untuk melayani kepentingan politik daripada kepentingan konstitusi.

Fenomena tersebut dikenal sebagai rule by law. Berbeda dengan rule of law yang menempatkan hukum sebagai pengendali kekuasaan, rule by law menjadikan hukum sebagai alat kekuasaan. Pemerintah tetap bertindak berdasarkan hukum, tetapi hukum yang digunakan merupakan produk yang dirancang untuk melegitimasi tindakan pemerintah itu sendiri, meski itu kejahatan. 

Dalam kondisi demikian, hukum tidak lagi menjadi pembatas kekuasaan, tetapi bagian dari mekanisme mempertahankan kekuasaan.

Gustav Radbruch mengingatkan bahwa kepastian hukum tidak dapat dipisahkan dari keadilan. Setelah menyaksikan bagaimana hukum digunakan oleh rezim Nazi untuk membenarkan penindasan, ia menegaskan bahwa hukum yang sangat bertentangan dengan keadilan kehilangan legitimasi moralnya sebagai hukum. 

Pandangan tersebut menunjukkan bahwa hukum tidak cukup dinilai dari prosedur pembentukannya, tetapi juga dari substansi yang dikandungnya. Negara hukum menuntut keadilan prosedural sekaligus keadilan substantif.

Atas dasar itu, kita tidak cukup mengajukan pertanyaan apakah suatu kebijakan memiliki dasar hukum, tetapi juga apakah dasar hukum tersebut adil, menghormati hak asasi manusia, dan sesuai dengan prinsip-prinsip konstitusi. 

Sebuah undang-undang dapat saja dibentuk melalui prosedur yang sah. Namun apabila substansinya mempersempit kebebasan warga negara atau membuka ruang penyalahgunaan kekuasaan, maka tujuan negara hukum belum tercapai.

Kim Lane Scheppele menggambarkan kecenderungan tersebut sebagai autocratic legalism, yaitu penggunaan instrumen hukum untuk mengonsolidasikan kekuasaan secara bertahap. Penguasa tidak perlu membubarkan parlemen atau menangguhkan konstitusi. Cukup dengan mengubah berbagai aturan secara legal, memperluas kewenangan negara, atau melemahkan mekanisme pengawasan, kualitas negara hukum dapat menurun tanpa terlihat sebagai pelanggaran hukum.

Bagi Indonesia, pelajaran ini memiliki arti penting. Penegasan dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 bahwa Indonesia adalah negara hukum harus dimaknai lebih dari sekadar keberadaan peraturan perundang-undangan. Negara hukum hanya akan terwujud apabila hukum dibentuk melalui prosedur yang demokratis, berisi norma yang adil, diterapkan secara setara, serta benar-benar mampu membatasi kekuasaan.

Di sinilah sesungguhnya ujian itu dimulai. Apakah berbagai kebijakan publik yang lahir belakangan ini benar-benar disusun berdasarkan kebutuhan masyarakat dan prinsip konstitusi, atau justru lebih menunjukkan kehendak kekuasaan yang kemudian diberi legitimasi melalui hukum? 

Pertanyaan tersebut layak diajukan ketika kita melihat lahirnya berbagai kebijakan pemerintah belakangan ini, misalnya Program Makan Bergizi Gratis (MBG), pembentukan Koperasi Desa Merah Putih (KDMP), pendirian Universitas Republik Indonesia (URI), perluasan objek dan mekanisme perpajakan, ketimpangan kesejahteraan aparatur dan pekerja, semakin luasnya penempatan prajurit TNI dan anggota Polri pada jabatan sipil, hingga berbagai kebijakan lain yang memunculkan perdebatan mengenai partisipasi publik, urgensi, dan kesesuaiannya dengan prinsip-prinsip negara hukum.

Tentu, persoalannya bukan semata-mata apakah kebijakan-kebijakan tersebut memiliki dasar hukum. Hampir semua kebijakan negara “dibuatkan” dasar hukum. Persoalan yang lebih mendasar adalah apakah hukum itu lahir untuk mengendalikan kekuasaan atau justru diproduksi agar kekuasaan memperoleh pembenaran. 

Jika setiap keputusan politik selalu dapat dilegalkan melalui perubahan regulasi, sementara ruang kritik, pengawasan, dan partisipasi publik semakin menyempit, maka yang sedang berkembang bukan lagi rule of law, melainkan rule by law.

Mari bertanya, benarkah kita sedang hidup dalam negara hukum, atau jangan-jangan hanya dalam pseudo negara hukum? 

Sebuah keadaan ketika seluruh atribut negara hukum tampak lengkap, konstitusi tetap berlaku, undang-undang terus diproduksi, lembaga penegak hukum tetap bekerja, tetapi hal paling mendasar dari hukum, yakni membatasi kekuasaan dan melindungi warga negara, perlahan kehilangan fungsinya.