Mengapa Rasio Pajak Indonesia Sulit Naik?

Setiap awal tahun ritualnya nyaris sama. Angka tax ratio keluar, semua mengernyit, lalu muncul penjelasan yang itu-itu juga, bahwa harga komoditas turun, ekonomi melambat, dan restitusi membengkak. Tahun ini pun tidak berbeda. Rasio pajak 2025 hanya 9,31% dari PDB, atau tinggal 8,05% bila bea dan cukai dikeluarkan. Angkanya turun dari 10,08% setahun sebelumnya (Kementerian Keuangan, 2025). Realisasi penerimaan pajak bahkan hanya mencapai 87,6% dari target. Kita kembali di bawah dua digit, dan seperti biasa, siklus yang didudukkan sebagai terdakwa.

Penjelasan itu tidak sepenuhnya salah. Harga batu bara dan CPO melandai, windfall PPh badan menguap, dan restitusi melonjak hampir 36% menjadi Rp361 triliun (Kementerian Keuangan, 2025). Lonjakan itu sebagian dipercepat sendiri oleh pemerintah demi likuiditas usaha, sehingga jatuhnya penerimaan neto lebih merupakan keputusan jangka pendek ketimbang pelemahan kapasitas. 

Persoalannya, penjelasan siklus terlalu nyaman. Cara pandang itu memperlakukan tax ratio rendah seolah kecelakaan tahunan, padahal kondisi ini permanen selama hampir dua dekade. Pertanyaan yang lebih tepat bukan mengapa tax ratio jatuh tahun ini, melainkan mengapa angka itu tak pernah beranjak naik.

Basis yang Sempit dan Mengunci Dirinya Sendiri

Diagnosisnya sudah lama kita hafal. Basis pajak kita sempit dan bertumpu pada segelintir wajib pajak badan besar serta sektor komoditas, sehingga jatuh-bangun mengikuti harga global. Lebih dari separuh tenaga kerja berada di sektor informal yang sulit dipajaki, sementara ekonomi bayangan ditaksir sekitar 36% PDB (Bank Dunia, 2023). Komposisi penerimaan pun timpang, sebab sumber terbesarnya adalah pajak penghasilan badan, sekitar sepertiga dari total. Sedangkan pajak penghasilan orang pribadi tetap kecil dan hampir tak bergerak sejak 2010 (OECD, 2023).

Namun bila diagnosisnya sejelas ini bertahun-tahun, pertanyaan yang wajar adalah mengapa obatnya tak kunjung diminum. Sebagian jawabannya, sistem ini mengunci dirinya sendiri. Basis yang sempit menghasilkan penerimaan rendah, layanan publik yang biasa-biasa saja menggerus kepercayaan bahwa pajak dipakai dengan baik, dan kepercayaan yang menipis membuat perluasan basis makin sulit secara politik. Inilah jebakan keseimbangan pajak rendah, yang bertahan bukan dengan sendirinya, melainkan karena ada yang menopangnya.

Di sinilah persoalan kerap salah diletakkan. Kita terbiasa membingkainya sebagai soal kapasitas. Seolah negara ingin memungut lebih banyak tetapi tidak mampu. Padahal ini soal insentif. Negara tidak pernah sungguh membangun otot pajaknya karena tidak pernah terpaksa, sebab selalu tersedia pintu darurat.

Teori negara rentier (rentier state) menjelaskan mekanismenya. Negara yang pendapatannya banyak bersumber dari rente, terutama sumber daya alam, cenderung lemah membangun kapasitas memungut pajak dan longgar akuntabilitasnya, karena tidak bergantung pada pajak warganya (Beblawi & Luciani, 1987). 

Indonesia memang bukan negara rentier klasik seperti negara-negara Teluk, tetapi logikanya bekerja secara parsial. Selama masih ada rente komoditas, dividen perusahaan negara, dan ruang berutang, dorongan membenahi pajak selalu bisa ditunda.

Tiga Pintu Darurat Penghambat Reformasi

Pintu pertama adalah siklus komoditas. Saat harga batu bara dan sawit tinggi, penerimaan ikut melonjak. Tidak hanya lewat royalti yang masuk sebagai penerimaan bukan pajak tetapi juga lewat PPh badan dan PPN sektor itu, sehingga tax ratio terlihat memadai tanpa reformasi. Begitu harga jatuh, topengnya terlepas. 

Pintu kedua adalah utang, yang masih di dalam batas aman undang-undang di kisaran 41% PDB dari plafon 60% (Kementerian Keuangan, 2026). Di situlah letak persoalannya, karena ketaatan pada batas bukanlah kemandirian fiskal. Selama masih ada ruang di bawah plafon dan pasar masih membeli surat utang kita, defisit bisa ditambal tanpa menyentuh basis pajak yang sensitif secara politik.

Pintu ketiga yang paling telanjang adalah dividen BUMN. Sejak Maret 2025 dividen perusahaan pelat merah tidak lagi disetor ke kas negara, melainkan dialihkan ke Danantara. Lalu kurang dari dua tahun kemudian pemerintah berencana menariknya kembali sekitar Rp120 triliun sebagai bantalan fiskal (Kementerian Keuangan, 2026). 

Nominalnya kecil, hanya sekitar seperlima belas penerimaan pajak, tetapi yang penting bukan besarannya melainkan refleksnya. Begitu negara butuh tambahan, yang diutak-atik adalah aliran dividen dan bukan basis pajaknya. Negara rela berulang merancang ulang skema demi tambahan kecil, sambil enggan menyentuh potensi pajak yang jauh lebih besar.

Memperlebar basis berarti menabrak banyak kepentingan. Menjangkau sektor informal berisiko dicap memajaki rakyat kecil, mencabut insentif berhadapan dengan kelompok yang menikmatinya, dan memajaki kekayaan berarti berhadapan dengan pihak yang paling piawai merancang penghindaran. 

Jauh lebih mudah menaikkan tarif PPN yang membebani semua orang secara diam-diam tanpa menunjuk siapa pun ketimbang menyeret penghasilan yang luput. Alhasil, yang berulang kita lakukan hanyalah menaikkan tarif pada basis yang sama, dan penerimaan naik sesaat sementara penyakitnya utuh.

Yang lebih meragukan, upaya paling teknokratis pun kehilangan tenaga begitu menyentuh kepentingan besar. Kewajiban mendata pemilik manfaat (beneficial ownership) di balik perusahaan cangkang sudah diatur sejak Perpres 13/2018 dan secara teknis ampuh melacak kekayaan tersembunyi. Namun pemanfaatannya tak kunjung serius. Persoalannya lebih pada kemauan politik memakai data yang berpotensi menyorot kelompok berpengaruh ketimbang pada ketiadaan instrumen.

Bukan Sistem Baru, Melainkan Kemauan Politik

Dengan kerangka itu, target menggenjot tax ratio ke 11%–12% pada 2026 terdengar hampir mustahil tanpa perubahan mendasar. Yang perlu berubah pun bukan sistemnya. Coretax, integrasi NIK–NPWP, maupun badan penerimaan baru hanyalah perkakas yang berguna di tangan yang mau memakainya. Sementara yang menentukan adalah keputusan politik berhenti bersandar pada pintu darurat.

Langkah paling konkret yang selama ini dihindari adalah menjadikan belanja perpajakan sebagai pos yang harus disetujui dan dievaluasi DPR setiap tahun, seperti belanja biasa. Insentif ini tertanam di aturan dan berjalan otomatis tanpa pernah diketuk ulang. Nilainya tidak kecil, sekitar Rp400 triliun (Kementerian Keuangan, 2024), namun jarang ditimbang ulang manfaat dan biayanya. 

Ruang perbaikan yang paling nyata dan adil ada pada penghasilan modal dan kekayaan yang selama ini dipajaki ringan dan tidak progresif. Menutup celah capital gain, termasuk dari saham perusahaan tertutup, serta memperkuat pajak properti dan warisan jauh lebih efektif ketimbang kembali membebani konsumsi lewat PPN. 

Pajak kekayaan murni layak dikaji, meski pengalaman banyak negara menunjukkan skema itu sulit dijalankan dan mudah dihindari, sehingga lebih tepat sebagai wacana ketimbang jalan pintas.

Pada akhirnya tax ratio hanyalah satu angka. Namun angka itu menunjukkan sejauh mana sebuah negara bersedia menagih warganya yang paling mampu, bukan hanya yang paling mudah ditagih. Selama kita masih menyimpan pintu darurat untuk kabur dari pertanyaan itu, angka 9% akan terus dijelaskan dengan alasan yang sama, tahun demi tahun.