Daerah, Kekurangan Uang atau Kekurangan Kemampuan?

September dan Oktober adalah bulan ketika perhatian kita kembali tertuju pada APBN dan transfer ke daerah (TKD). Pemerintah dan DPR membahas besarnya pendapatan, belanja, defisit, dan transfer yang akan menjadi bagian dari APBN tahun berikutnya. Angka-angka tersebut penting. Pada RABN 2027 ditetapkan sebesar Rp725 triliun. 

Tetapi mungkin ada satu pertanyaan yang lebih sederhana dan sekaligus lebih mendasar, apakah semua daerah memang kekurangan uang? Pertanyaan itu muncul karena uang tidak otomatis menjadi pelayanan publik. Di antara uang yang ditransfer pemerintah pusat dan sekolah yang berfungsi, puskesmas yang melayani, jalan yang terawat, air bersih yang mengalir, atau pelayanan administrasi yang cepat, terdapat rangkaian proses yang panjang. 

Ada perencanaan, penganggaran, pengadaan, pelaksanaan, pengawasan, dan kemampuan birokrasi untuk mengubah anggaran menjadi sesuatu yang dirasakan masyarakat. Jika salah satu mata rantai itu lemah, tambahan uang belum tentu menghasilkan tambahan manfaat.

Karena itu, mungkin sudah waktunya kita melihat desentralisasi fiskal bukan hanya dari sisi berapa uang yang tersedia. Namun, juga dari sisi seberapa mampu uang tersebut diubah menjadi pelayanan publik.

Data APBD memberi kita gambaran mengenai uang yang tersedia dan bagaimana uang tersebut dibelanjakan. Data pembangunan manusia memberi gambaran yang berbeda, apa yang terjadi pada kehidupan masyarakat. Keduanya tidak sama. Justru karena tidak sama, keduanya perlu dibaca bersama.

Berikut adalah gambaran awal data beberapa Pemda posisi 30 Juni 2026 berupa indikator keuangan dan data pembangunan manusia yang memberikan gambaran outcome-nya.

Tabel ini menunjukkan rentang kapasitas fiskal yang sangat lebar. TKD per penduduk, misalnya, sekitar Rp0,30 juta di Depok dan Rp9,44 juta di Mahakam Ulu. Namun besarnya sumber daya fiskal tidak otomatis beriringan dengan capaian layanan. Mahakam Ulu memiliki belanja Rp14,24 juta per penduduk, tetapi indeks pendidikan 63,83, sementara Depok dengan belanja Rp0,62 juta mencatat indeks pendidikan 77,83. Ini bukan bukti kausal, tetapi cukup untuk menunjukkan bahwa uang saja tidak menjelaskan hasil pembangunan.

Barangkali justru dari sana muncul pertanyaan-pertanyaan yang lebih penting. Mengapa daerah dengan sumber daya fiskal yang besar belum tentu mempunyai capaian pelayanan yang jauh lebih baik? Mengapa daerah dengan sumber daya yang lebih terbatas kadang dapat menghasilkan capaian yang tidak terlalu jauh berbeda?

Angka-angka tersebut tidak memberikan satu jawaban. Dan mungkin memang tidak seharusnya, sebab persoalannya jauh lebih kompleks daripada sekadar besar atau kecilnya APBD.

Uang Bukan Pelayanan

Selama ini kemampuan daerah sering dibaca melalui pendapatan asli daerah, transfer pemerintah pusat, total APBD, belanja pegawai, belanja barang dan jasa, serta belanja modal. Semua penting.

Tetapi semua itu pada dasarnya baru menggambarkan sebagian dari perjalanan. 

Warga tidak merasakan PAD. Warga tidak merasakan TKD. Warga juga tidak merasakan besarnya APBD secara langsung. Yang dirasakan warga adalah sekolah yang tersedia dan dapat digunakan, guru yang hadir, puskesmas yang melayani, tenaga kesehatan yang tersedia, jalan yang dapat dilalui, air bersih yang mengalir, dan pelayanan pemerintah yang dapat diakses.

Karena itu, ada perjalanan panjang dari uang menjadi layanan yang diterima masyarakat. Uang menyediakan sumber daya, kapasitas menentukan kemampuan daerah mengelola sumber daya tersebut. Kapasitas yang baik mengubah uang menjadi belanja yang tepat. Belanja kemudian diwujudkan menjadi layanan yang diterima masyarakat. Layanan yang baik pada akhirnya menghasilkan perubahan nyata dalam kehidupan masyarakat, lebih sehat, lebih cerdas, dan lebih sejahtera.

Semakin panjang perjalanan tersebut, semakin besar kemungkinan bahwa uang saja tidak cukup menjelaskan hasil akhirnya.

Pertanyaan tentang Warga Negara

Bayangkan dua warga negara, yang satu tinggal di kota dengan basis ekonomi kuat dan kemampuan fiskal besar. Sementara yang lain tinggal di daerah dengan basis ekonomi terbatas dan ketergantungan yang lebih besar terhadap transfer pemerintah pusat. Keduanya berbeda tempat tinggal. Tetapi keduanya memiliki status yang sama sebagai warga negara.

Maka muncul pertanyaan yang mungkin lebih penting daripada pertanyaan tentang formula transfer: apakah seorang warga negara harus menerima kualitas layanan dasar yang berbeda secara material hanya karena ia lahir atau tinggal di daerah dengan kemampuan fiskal yang berbeda?

Tentu tidak mungkin semua daerah memiliki fasilitas yang persis sama. Kondisi geografis berbeda. Jumlah penduduk berbeda. Struktur ekonomi berbeda. Jarak dan aksesibilitas berbeda. Kebutuhan masyarakat juga berbeda.

Depok tidak perlu menjadi Maumere, dan Maumere tidak perlu menjadi Depok. Tetapi apakah perbedaan tersebut harus membuat seorang warga mengalami negara yang secara mendasar berbeda ketika memperoleh layanan dasar? Pertanyaan itulah yang layak direnungkan.

Dari Fiscal Equalization Menuju Public Service Capacity

Transfer ke daerah mempunyai alasan yang kuat. Daerah dengan basis penerimaan yang kuat dan daerah dengan basis penerimaan yang terbatas tentu tidak dapat diperlakukan seolah-olah memiliki kemampuan fiskal yang sama. Karena itu, negara perlu melakukan fiscal equalization.

Tetapi mungkin pekerjaan negara tidak berhenti di sana. Jika uang sudah dipindahkan, tetapi kemampuan daerah mengubah uang tersebut menjadi layanan belum cukup, maka kesenjangan yang ingin kita atasi belum tentu hilang. Di sinilah diperlukan langkah berikutnya, equalization of public service capacity.

Bukan berarti semua daerah harus mempunyai APBD yang sama. Bukan berarti semua daerah harus memiliki fasilitas yang sama. Bukan pula berarti semua daerah harus menghasilkan angka pembangunan yang sama. Yang ingin dipastikan adalah bahwa setiap daerah memiliki kemampuan yang memadai untuk menyediakan standar pelayanan publik yang layak bagi warganya.

Daerah boleh berbeda. Cara mencapainya boleh berbeda. Inovasinya boleh berbeda. Tetapi hak dasar warga tidak semestinya terlalu ditentukan oleh kemampuan fiskal tempat ia tinggal.

Negara yang sama, tempat tinggal yang berbeda

Mungkin inilah inti persoalannya. Kita tidak sedang berusaha membuat seluruh Indonesia menjadi seragam. Indonesia justru dibangun dari keberagaman daerah. Yang perlu dipikirkan adalah bagaimana keberagaman tersebut tidak berubah menjadi ketidaksetaraan yang terlalu besar dalam pengalaman dasar sebagai warga negara.

Seorang anak di satu daerah mungkin tumbuh di lingkungan ekonomi yang jauh lebih kaya daripada anak di daerah lain. Tetapi apakah kesempatan mereka untuk mendapatkan pendidikan dasar yang layak harus berbeda sejauh itu?

Seorang warga di satu daerah mungkin tinggal di wilayah dengan APBD yang jauh lebih besar. Tetapi apakah haknya memperoleh pelayanan kesehatan dasar harus berbeda secara material dari warga di daerah dengan APBD yang lebih kecil?

Pertanyaan tersebut tidak meminta semua daerah menjadi sama. Ia hanya mengingatkan bahwa negara harus tetap hadir sebagai negara yang sama.

Karena itu, ketika membicarakan TKD, pertanyaannya bukan hanya berapa banyak uang yang diberikan, tetapi untuk apa uang itu diberikan. Jika tujuannya agar daerah mampu menyediakan pelayanan publik, keberhasilan transfer tidak berhenti ketika uang sampai di kas daerah. Uang harus menjadi kapasitas, kapasitas menjadi belanja yang efektif, belanja menjadi layanan, dan layanan menjadi perubahan kehidupan.

Equal Citizenship

Pada akhirnya, persoalan ini bukan semata-mata persoalan keuangan negara. Ia adalah persoalan kewarganegaraan. Undang-Undang Dasar 1945 tidak menempatkan kesejahteraan dan kecerdasan rakyat sebagai tujuan yang hanya berlaku bagi warga di daerah tertentu. Cita-cita bernegara tersebut melekat pada seluruh rakyat Indonesia.

Karena itu, mungkin ukuran keberhasilan desentralisasi fiskal yang paling akhir bukanlah apakah seluruh daerah memiliki kemampuan fiskal yang sama. Bukan pula apakah seluruh APBD memiliki ukuran yang sama. Ukuran yang lebih mendasar adalah, apakah seorang warga negara dapat memperoleh kesempatan yang layak untuk hidup sejahtera dan menjadi cerdas, di mana pun ia tinggal di Indonesia.

Jika jawabannya belum, maka pekerjaan desentralisasi fiskal belum selesai. Kita mungkin perlu bergerak, dari fiscal equalization, menuju equalization of public service capacity, dan pada akhirnya menuju equal citizenship.

Sebab seorang warga negara mungkin tinggal di tempat yang berbeda. Tetapi ia tetap warga negara dari negara yang sama. Dan mungkin itulah alasan mengapa uang negara pada akhirnya tidak boleh berhenti sebagai angka dalam APBN atau APBD.

Ia harus sampai kepada manusia. Menjadi pelayanan. Menjadi kesempatan. Menjadi kesejahteraan. Menjadi kecerdasan. Dan akhirnya menjadi pengalaman nyata bahwa, di mana pun seseorang dilahirkan dan tinggal, ia tetap memiliki kesempatan yang setara untuk merasakan hadirnya negara.