Disiplin Fiskal dan Pukulan Ganda bagi Daerah

Pasal 146 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah (HKPD) mewajibkan pemerintah daerah membatasi belanja pegawai maksimal 30% dari APBD mulai penuh pada 2027. Tujuannya jelas memperbaiki kesehatan fiskal daerah agar anggaran lebih produktif untuk pembangunan.

Namun pada saat yang sama, daerah menghadapi tekanan baru akibat pemangkasan Transfer ke Daerah (TKD) melalui Inpres Nomor 1 Tahun 2025 dan PMK Nomor 56 Tahun 2025. Situasi semakin sulit karena kebijakan pengangkatan tenaga honorer menjadi PPPK bersifat mandatori yang otomatis menambah beban belanja pegawai daerah. 

Kondisi ini menyebabkan pemerintah daerah berada dalam posisi yang sulit secara administratif. Daerah dipaksa memenuhi dua kebijakan yang saling bertentangan yang menimbulkan tekanan fiskal yang saling beririsan pula. 

Realitas di Daerah

Data Ditjen Bina Keuangan Daerah tahun 2026 menyebutkan mayoritas pemerintah daerah belum mampu memenuhi ketentuan batas belanja pegawai maksimal 30% dari APBD. Pada tingkat provinsi, sebanyak 81,58% daerah memiliki belanja pegawai di atas 30%. Di tingkat kabupaten angkanya bahkan mencapai 93,98%, sedangkan pada tingkat kota mencapai 98,92%. 

Hasil kajian Asosiasi Pemerintah Kota Seluruh Indonesia menyebutkan bahwa rata-rata belanja pegawai meningkat dari 40,28% pada 2024 menjadi 43,64% di tahun 2025. Kondisi ini menunjukkan bahwa sebagian besar daerah gagal mewujudkan amanat UU HKPD.  

Terdapat beberapa faktor yang menyebabkan tingginya proporsi belanja pegawai di daerah. Pertama, struktur ASN di daerah tidak simetris. Data Kementerian PANRB menyebutkan mayoritas ASN di daerah terdiri dari guru, tenaga kesehatan, penyuluh, dan pelayanan publik dasar. 

Buku Statistik ASN BKN 2025 juga mencatat jumlah ASN di instansi pusat hanya berjumlah 995.088 (28%), sementara jumlah ASN di instansi daerah sebesar 2.562.609 (72%). Tingginya belanja pegawai di daerah tidak selalu mencerminkan inefisiensi birokrasi, melainkan konsekuensi dari desentralisasi pelayanan publik yang menempatkan mayoritas ASN berada di pemerintah daerah.

Kedua, ketimpangan struktur ekonomi dan kapasitas fiskal antardaerah. Kebijakan pembatasan belanja pegawai maksimal 30% cenderung lebih mudah ditetapkan oleh daerah dengan PAD tinggi dan aktivitas ekonomi yang maju. Sebaliknya bagi daerah kepulauan, wilayah 3T (terdepan, terluar, tertinggal), serta kabupaten kecil dengan basis ekonomi terbatas menghadapi tekanan yang jauh lebih besar. 

Bagi daerah dengan pendapatan asli daerah yang minim, belanja pegawai tidak dapat dipandang sebagai beban konsumtif. Sebab dalam sistem ekonomi yang belum memadai, birokrasi sering kali menjadi jangkar ketahanan ekonomi lokal. Artinya gaji ASN dan upah tenaga honorer menjadi tambalan ekonomi untuk menggerakkan daya beli masyarakat lokal dan penyedia lapangan kerja informal.

Ketiga, kebijakan pengangkatan PPPK secara besar-besaran, tetapi pembiayaan lebih banyak ditanggung APBD. Kondisi ini menyebabkan ruang fiskal daerah semakin menyempit, tambahan penghasilan pegawai (TPP) tertekan, belanja pembangunan terganggu, dan kualitas layanan publik menurun. 

Saat ini, banyak PPPK bekerja di sektor strategis seperti pendidikan dan kesehatan, sehingga jika terjadi rasionalisasi maka pelayanan publik ikut terdampak. Berdasarkan data P2G banyak guru PPPK di sejumlah daerah hanya menerima gaji dalam jumlah yang terbatas. 

Misalnya di Kabupaten Musi Rawas, Sumatera Selatan Rp100.000 per bulan, Kabupaten Dompu, NTB sekitar Rp139.000 per bulan. Ketidakmampuan daerah dalam membayar gaji pegawai ini akan menciptakan kegagalan sistemik dalam penggajian aparatur di daerah. 

Ketika pemerintah daerah tidak mampu memenuhi kewajiban pembayaran gaji secara penuh, maka guru PPPK akan sulit untuk memenuhi kesejahteraan hidupnya. Di beberapa kasus, guru PPPK menjadi yang dikorbankan akibat dari pemangkasan TKD, sehingga menimbulkan persepsi guru menjadi pihak yang dirugikan dalam kondisi ini. 

Di sisi lain, penurunan TKD juga menyebabkan kapasitas APBD mengecil. Dana transfer sebagai salah satu sumber utama gaji pegawai dan pembangunan infrastruktur sangat tertekan, terutama bagi daerah dengan kapasitas fiskal rendah. 

Implikasinya banyak daerah yang mengalami tunda salur dan pembangunan infrastruktur terganggu. Daerah juga sudah mulai melakukan optimalisasi PAD, namun terkendala regulasi, sehingga sulit mengkompensasi penurunan jumlah TKD. 

Terakhir, lemahnya insentif bagi daerah yang berhasil efisiensi belanja pegawai. Pemerintah lebih berfokus pada pemberian sanksi jika ketentuan pasal 146 UU HKPD tidak mampu dipenuhi daerah. 

Menemukan Titik Keseimbangan

Negara membutuhkan disiplin fiskal dan efisiensi birokrasi agar kapasitas dan kualitas layanan publik dapat diperkuat. Hal ini menjadi fondasi utama dalam menjaga keberlanjutan keuangan dan kualitas tata kelola keuangan negara. 

Namun, tantangan utamanya adalah menemukan titik keseimbangan antara disiplin fiskal dan kebutuhan pelayanan publik. Artinya pemerintah daerah tidak hanya dituntut menghemat anggaran, tetapi juga memastikan masyarakat tetap mendapatkan layanan dasar memadai. 

Kebijakan pembatasan belanja pegawai maksimal 30%, jika ditetapkan terlalu kaku, akan muncul berbagai risiko, seperti pelemahan pelayanan dasar, gangguan PPPK, penurunan kapasitas negara di daerah, dan ketidakstabilan sosial-fiskal. Oleh karena itu, kebijakan ini mesti dirancang secara hati-hati agar tidak mengorbankan fungsi pelayanan. 

Sebaliknya, jika kebijakan dibuat terlalu longgar akan memunculkan risiko juga. APBD akan tersandera oleh belanja rutin, pembangunan stagnan dan ketergantungan fiskal semakin meningkat. Situasi ini membuat pemerintah daerah sulit menciptakan ruang fiskal produktif untuk pembangunan jangka panjang, karena sebagian besar anggaran habis untuk kebutuhan operasional.

Karena itu, muncul dorongan agar kebijakan pembatasan belanja pegawai maksimal 30% menggunakan pendekatan asimetris antardaerah. Pemerintah perlu dibuat klastering dengan mempertimbangkan kapasitas fiskal daerah, jumlah pegawai, dan kondisi daerah. 

Misalnya daerah dengan kapasitas fiskal tinggi diwajibkan mencapai batas 30% pada 2027. Sementara daerah dengan kapasitas fiskal rendah dilakukan penyesuaian agar tidak mengganggu kondisi ekonomi daerah. Selain itu, afirmasi juga diperlukan untuk daerah terdepan, terluar, dan tertinggal, sharing pembiayaan PPPK pusat dan daerah, serta fleksibilitas bertahap menuju 30% batas atas belanja pegawai.  

Reformasi pembiayaan pegawai ASN juga diperlukan agar belanja pegawai tidak dipandang sebagai beban fiskal, melainkan instrumen peningkatan kualitas pelayanan publik. Reformasi dilakukan melalui penataan organisasi, audit belanja pegawai dan reformasi TPP. Membuat mekanisme reward bagi daerah yang berhasil menurunkan porsi belanja pegawai secara konsisten.

Pada akhirnya belanja pegawai perlu ditempatkan sebagai investasi pelayanan publik, bukan semata beban administratif APBD. Sebab dalam konteks desentralisasi, kualitas birokrasi daerah sangat menentukan kemampuan negara dan daerah menghadirkan layanan dasar bagi masyarakat. 

Karena itu, reformasi fiskal daerah perlu dirancang secara lebih adaptif agar tujuan disiplin fiskal dapat tercapai tanpa melemahkan kapasitas pelayanan publik dan pembangunan daerah.