BUK Migas: Antara Badan Publik dan Pelaku Bisnis

Pembahasan RUU Migas merupakan momentum untuk mengakhiri ketidakpastian kelembagaan hulu migas yang telah berlangsung lebih dari satu dekade.

Setelah BP Migas dibubarkan dan fungsi pengelolaan hulu migas dijalankan oleh sebuah satuan kerja sementara yang disebut SKK Migas, maka pembentukan Badan Usaha Khusus Minyak dan Gas Bumi (BUK Migas) menawarkan jalan menuju kelembagaan yang lebih permanen.

BUK Migas dalam RUU Migas dirancang bukan sekadar sebagai pengelola kontrak Kerja Sama (KKS), melainkan sebagai institusi dengan spektrum kewenangan luas. Konstruksi kelembagaan BUK Migas berdasarkan RUU Migas menjadikan BUK Migas memiliki enam “wajah” sekaligus, yakni: (1) pemegang kuasa pengusahaan, (2) pelaku usaha, (3) pihak dalam kontrak, (4) pengelola kontrak, (5) pengelola sumber daya dan aset, serta (6) investor. 

Persoalannya bukan pada besarnya kewenangan, melainkan pada bercampurnya fungsi pengelolaan negara, pengelolaan kontrak, operasi, dan investasi dalam satu institusi. 

Konflik Fungsi

Industri hulu migas memang membutuhkan institusi yang kuat dan mampu mengambil keputusan. Namun, terlalu banyak kewenangan dengan karakter yang berbeda dalam satu institusi dapat menimbulkan konflik peran.

Desain BUK Migas mengingatkan konstruksi kelembagaan PERTAMINA berdasarkan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1971. 

PERTAMINA ketika itu memang mempunyai kewenangan luar biasa besar. Ia memperoleh kuasa pertambangan, melakukan pengusahaan migas, dapat menjalankan operasi sendiri, dan dapat bekerja sama dengan pihak lain melalui Production Sharing Contract (PSC). Dengan kata lain, PERTAMINA dapat menjadi operator sekaligus contracting party bagi kontraktor PSC.

Perbedaannya sangat mendasar. PERTAMINA berdasarkan UU 8/1971 merupakan perusahaan negara. Meskipun menjalankan mandat negara, fungsi operasi, investasi, kepemilikan aset, kontrak, pendapatan, dan risiko usaha ditempatkan dalam konstruksi sebuah perusahaan negara. Dengan demikian, terdapat konsistensi antara bentuk kelembagaan dan fungsi bisnis yang dijalankannya.

Sementara itu BUK Migas dalam RUU diarahkan sebagai badan hukum publik. Paling tidak itu yang mengemuka pada diskusi di Baleg DPR RI.  Pada saat bersamaan RUU Migas mengadopsi sejumlah fungsi PERTAMINA UU 8/1971, sementara BUK Migas adalah institusi dengan karakter hukum yang berbeda.

Di sinilah BUK menghadapi dilema kelembagaan. Sebagai badan hukum publik, BUK pada saat yang sama diberi kewenangan untuk berinvestasi dan mengambil risiko layaknya perusahaan. Pertanyaannya sederhana: apakah keputusan dan pertanggungjawabannya akan menggunakan logika badan publik atau logika bisnis? 

Kejelasan identitas kelembagaan ini penting karena akan menentukan cara BUK mengambil keputusan, mengelola risiko, dan mempertanggungjawabkan kewenangannya. 

Sebagai badan yang mengelola pengusahaan hulu migas, BUK dituntut mampu mengambil keputusan secara cepat. Namun, jika pada saat yang sama dibebani kewenangan bisnis dengan mekanisme pertanggungjawaban badan publik. Sehingga yang terjadi justru sebaliknya. BUK Migas akan sangat berhati hati dalam mengambil keputusan, yang biasanya cenderung lambat.

Sebab, bisnis hulu migas memiliki risiko tinggi. Eksplorasi dapat gagal. Sumur yang dibor dapat tidak menemukan cadangan ekonomis. Pengembangan lapangan dapat mengalami pembengkakan biaya. Produksi aktual dapat lebih rendah daripada perkiraan.

Dalam bisnis, kegagalan semacam itu tidak otomatis menunjukkan kesalahan. Risiko adalah bagian dari keputusan investasi. Jika BUK merupakan badan hukum publik, RUU perlu menjawab satu persoalan serius: sejauh mana sebuah badan publik seharusnya mengambil risiko bisnis secara langsung?

Persoalan menjadi semakin kompleks apabila keputusan kontraktual dan operasional juga membutuhkan persetujuan politik. DPR tentu mempunyai fungsi pengawasan, tetapi pengawasan terhadap kebijakan perlu dibedakan dari keterlibatan dalam keputusan operasional dan pelaksanaan kontrak. Ruang politik dan ruang operasi sebaiknya tidak dicampur.

Menegaskan Fungsi BUK Migas

Setelah identitas kelembagaan ditentukan, maka persoalan selanjutnya adalah pemetaan fungsi. 

Persoalan BUK Migas bukan semata-mata tentang bagaimana mengurangi kewenangannya. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 36/PUU-X/2012 memberikan rambu penting: negara harus tetap mempunyai fungsi pengelolaan (beheersdaad) yang nyata atas sumber daya migas. Karena itu, BUK juga tidak tepat direduksi menjadi sekadar administrator atau contract manager.

Yang diperlukan adalah penegasan fungsi BUK sebagai representasi negara dalam pengelolaan hulu migas, tetapi dengan pemisahan yang jelas antara fungsi pengelolaan negara dan fungsi bisnis. Dalam konstruksi ini, BUK setidaknya menjalankan tiga fungsi utama.

Pertama, fungsi pengelolaan pengusahaan negara. BUK Migas menerima mandat pengusahaan hulu, mengelola portofolio dan pengusahaan Wilayah Kerja, menjaga optimalisasi cadangan dan produksi, serta memastikan pengelolaan sumber daya migas memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi negara.

Kedua, fungsi kontraktual dan pengendalian operasi. BUK Migas menawarkan Wilayah Kerja, memilih kontraktor, menjadi pihak dalam KKS, serta menjalankan contract management dan manajemen operasi. Dengan fungsi ini, BUK bukan sekadar administrator kontrak, tetapi merupakan representasi negara dalam memastikan kegiatan eksplorasi, pengembangan, dan produksi berjalan sesuai kepentingan nasional.

Ketiga, fungsi pengelolaan kepentingan ekonomi negara. BUK memastikan bagian negara, aset, cadangan, data, serta manfaat ekonomi kegiatan hulu dikelola secara optimal. Fungsi ini sudah cukup untuk menggambarkan BUK Migas memenuhi kriteria sebagai badan yang melakukan pengusahaan migas. Namun fungsi tersebut tidak perlu diperluas menjadi fungsi investasi komersial. Kepemilikan participating interest dan kegiatan operasi sebaiknya ditempatkan pada badan usaha negara yang memang dibentuk untuk mengambil risiko bisnis.

Ketiga fungsi tersebut sudah memadai untuk menempatkan BUK sebagai representasi negara dalam pengusahaan hulu migas tanpa menjadikannya sebagai perusahaan minyak. BUK Migas tidak kembali menjadi BP Migas dalam bentuk baru, tetapi juga tidak berubah menjadi PERTAMINA 1971 jilid kedua. 

Dengan demikian, penyempurnaan Pasal 5 dan Pasal 63 sebaiknya tidak diarahkan untuk sekadar mengurangi jumlah kewenangan BUK tetapi juga mengelompokkan dan memurnikan kewenangannya. 

BUK Migas Bertanggung Jawab kepada Presiden

Persoalan berikutnya yang perlu ditegaskan dalam RUU Migas adalah posisi BUK Migas dalam struktur kelembagaan negara. 

Besarnya kewenangan yang diberikan kepada BUK harus diikuti dengan kejelasan mengenai kepada siapa badan ini bertanggung jawab dan bagaimana hubungannya dengan Kementerian ESDM serta badan usaha, khususnya Pertamina. Kejelasan ini penting agar pembentukan BUK tidak justru melahirkan tumpang tindih kewenangan atau konflik kepentingan baru.

BUK Migas tidak tepat ditempatkan di bawah Pertamina karena Pertamina merupakan pelaku usaha yang justru menjadi salah satu pihak dalam sistem kontraktual yang dikelola BUK. Menempatkan BUK di bawah Pertamina akan mencampurkan fungsi pengelola dengan salah satu pelaku usaha yang dikelolanya.

BUK Migas juga tidak semestinya menjadi unit administratif di bawah Kementerian ESDM. Pemisahan kelembagaan diperlukan agar Kementerian tetap menjalankan fungsi perumusan kebijakan, regulasi, dan pembinaan sektor, sementara BUK menjalankan mandat pengelolaan pengusahaan hulu migas. Dengan konstruksi tersebut, fungsi pembuat kebijakan dan pelaksana pengelolaan tidak berhimpitan dalam satu institusi.

Jika BUK Migas dirancang sebagai badan hukum publik dengan kewenangan yang luas, posisi yang lebih konsisten adalah menempatkannya sebagai institusi independen yang bertanggung jawab kepada presiden.

Pertanggungjawaban kepada presiden bukan dimaksudkan untuk melepaskan BUK dari tata kelola sektor energi, melainkan untuk membangun pemisahan fungsi yang jelas. Kementerian ESDM tetap menjadi perumus kebijakan, regulator, dan pembina sektor; BUK menjalankan mandat pengelolaan pengusahaan negara.

Dengan posisi tersebut, BUK memiliki kewenangan yang cukup untuk menjalankan mandat negara tanpa menjadi subordinat regulator ataupun berada di bawah salah satu pelaku usaha yang dikelolanya.