Risiko Kuasi-Fiskal di Balik Defisit APBN Indonesia

Perdebatan fiskal sering berfokus pada ambang batas aman di bawah 3% dari PDB. Namun apakah jika memenuhi kriteria ini lantas anggaran negara pasti aman? 

Di sinilah ada aspek lanjutannya yang kini kian krusial. Ini adalah soal urgensi untuk memperjelas seberapa besar sebenarnya negara melakukan intervensi ekonomi melalui keseluruhan neraca publik. Dalam hal ini berarti bukan cuma anggaran negara, tetapi juga mencakup bank sentral, BUMN, bank-bank pemerintah, hingga badan investasi yang dibentuk oleh pemerintah. 

Fungsi masing-masing lembaga itu memang tidak sama, tetapi dari perspektif publik, risikonya bisa bermuara pada urusan yang sama, yakni keuangan negara.  Inilah wilayah operasi kuasi-fiskal. 

Dalam definisi IMF, kuasi-fiskal adalah kegiatan atau tindakan yang bersifat fiskal yang dilakukan oleh lembaga publik non-pemerintah mulai dari bank sentral hingga BUMN dan di luar anggaran resmi pemerintah.

Bulan lalu, dalam rilisnya merespons RAPBN 2027, Fitch Ratings menyoroti bahwa kendati pemerintah memiliki target menekan defisit fiskal ke 2,4% dari PDB, tetapi tetap ada risiko bahwa kebutuhan pembiayaan dapat semakin dipenuhi melalui saluran kuasi-fiskal. Langkah seperti ini berpotensi melemahkan transparansi fiskal dan seiring waktu bisa merusak pengelolaan fiskal. 

Tak urung, sorotan ini tentu juga mengarah ke peran Danantara. Pembiayaan kuasi-fiskal ini berpotensi menaikkan kewajiban kontingensi pemerintah tanpa tampak dalam angka defisit APBN yang biasa muncul di pemberitaan (headline deficit). 

Jadi, di satu sisi pemerintah menekankan pada keinginan untuk menjaga kontinuitas keamanan fiskal tetapi bersamaan justru pembiayaan kuasi-fiskal inilah yang menjadi sumber ketidakpastian yang paling nyata. 

Di awal 2026, peringatan serupa juga sudah dinaikkan oleh IMF.  Dalam hal ini yang diingatkan adalah bahwa aktivitas kuasi-fiskal, termasuk juga transaksi pembiayaan dan investasi yang dicatat di luar kalkulasi defisit fiskal (below-the-line) perlu dibatasi. Pembatasan ini penting demi memperjelas jejak fiskal (fiscal footprint) secara keseluruhan dan memperkuat efektivitas aturan fiskal. 

Soal below-the-line tersebut tidaklah lantas selalu mengarah kepada “defisit tersembunyi”, tetapi lebih kepada risiko ketika transaksi below-the-line dipakai sebagai jalur untuk menjalankan program pemerintah. Misalnya dengan cara pemerintah menyalurkan dana melalui lembaga keuangan, katakanlah bank-bank Himbara, sebagai “investasi” untuk mendukung program-program tertentu.

Karena diposisikan sebagai investasi maka secara pencatatan masuk sebagai pembiayaan, bukan sebagai belanja. Namun, secara ekonomi ini tetaplah aliran dana dari kantong negara, tidak berbeda dengan belanja biasa. Maka ada jejak fiskal di sini, karena dampaknya nyata tetapi tidak muncul di angka defisit resmi (headline deficit). 

Praktik kuasi-fiskal ini memang bukanlah hal yang sangat baru. Seperti dicatat oleh Mackenzie dan Stella, bank sentral dan lembaga keuangan milik negara kerap bertindak sebagai kepanjangan tangan kebijakan fiskal. Bentuknya adalah memberi subsidi bunga, menanggung risiko kredit, atau membiayai proyek-proyek yang secara komersial tidak layak.  

Argumen kepentingan atau pelayanan publik bisa menjadi jangkarnya. Masalahnya adalah aktivitas semacam ini secara ekonomi setara dengan pajak, subsidi, atau belanja langsung, hanya saja dilakukan di luar mekanisme anggaran resmi.

Di sinilah esensi isunya bergeser. Menjadi kian penting untuk memastikan bagaimana investasi-investasi oleh negara itu dibiayai, berapa tingkat pengembaliannya, derajat komersialnya, serta akhirnya adalah siapa yang menanggung kerugian jika terjadi kegagalan? 

Penting untuk diakui bahwa praktik kuasi-fiskal tidaklah selalu lahir dari niat mengaburkan defisit. Dalam situasi krisis misalnya, mekanisme ini dapat berfungsi mengatasi kebutuhan mendukung respon yang cepat. 

Ini berarti yang dibutuhkan adalah kejelasan batas-batas praktik kuasi-fiskal, dan harus ada transparansi. Maka juga harus ada laporan dari badan-badan di luar pemerintah itu sendiri, termasuk informasi soal eksposur risiko dan potensi kewajiban kontingensi yang mungkin timbul, Jika tidak, maka ini justru dapat menjadi sumber kerentanan fiskal secara keseluruhan.

Jika badan di luar pemerintah itu berinvestasi secara komersial dan memperoleh keuntungan, tentu tidak pas disebut sebagai kuasi-fiskal. Tetapi jika investasi tersebut rendah kadar komersialnya dan memakai dukungan-dukungan pemerintah maka muncul bibit risiko kuasi-fiskal dan kewajiban kontingensi. Artinya, urusan ini bukan sebatas “siapa yang membayar”, tetapi lebih dari itu adalah soal “siapa yang akhirnya menanggung risikonya”.

Implikasinya menjadi jelas yaitu bahwa badan di luar pemerintahan yang dibentuk pemerintah perlu diperjelas batas mandatnya. Bila mandat terus meluas maka kian besar pula potensi kewajiban kontingensi yang berada di balik defisit fiskal yang resmi.  

Selain itu, dari sisi indikator, perlu ukuran fiskal yang lebih luas, yang melampaui sekadar headline deficit. Tanpa indikator yang komprehensif, angka defisit resmi berpotensi mengaburkan beban fiskal yang sejatinya harus ditanggung oleh negara dan akhirnya oleh warga negara.

Defisit anggaran negara perlu dilengkapi apa yang disebut sebagai augmented fiscal deficit atau defisit fiskal yang diperluas, yakni defisit anggaran negara ditambah pembiayaan below-the-line dan biaya kuasi-fiskal yang dapat diidentifikasi.  

Selain itu, juga penting memperjelas eksposur risiko fiskal yang mencakup jaminan pemerintah, kewajiban BUMN, risiko leverage badan investasi yang dibentuk pemerintah, maupun potensi kerugian yang mungkin ditanggung pemerintah. 

Bila ketiga indikator ini digabungkan, dan data-datanya harusnya ada dan bisa dilakukan, sudah pasti angka defisit menjadi lebih tinggi dari headline deficit. Dalam laporannya, IMF menyebutkan pembiayaan investasi below-the-line di anggaran 2026 saja sudah sekitar 0,8% dari PDB. Ini termasuk untuk mendukung program ketahanan pangan, perumahan rakyat, juga koperasi desa di mana dua program terakhir beroperasi melalui lembaga keuangan domestik sebagai perantaranya. 

Kalau angka 0,8% itu ditambahkan ke defisit APBN, maka bisa diduga sebetulnya seberapa ketat disiplin fiskal dijalankan di sini, apalagi jika trennya cenderung meningkat, kendati alasan fleksibilitas bisa saja ditonjolkan. Yang pasti, menakar risiko kuasi-fiskal ini menjadi PR besar di balik target mempersempit atau membatasi defisit anggaran.