Menanti Kedaulatan Gula Nasional untuk Produksi Bioetanol

Indonesia sedang menghadapi sebuah paradoks kebijakan. Di satu sisi, pemerintah telah menempatkan bioetanol sebagai bagian dari agenda ketahanan energi dan transisi energi. Di sisi lain, bahan baku bioetanol yang berasal dari tebu belum memiliki fondasi produksi nasional yang cukup kuat. 

Karena itu, pertanyaan pentingnya bukan semata-mata kapan Indonesia memproduksi bioetanol dalam skala besar. Pertanyaan yang lebih mendasar adalah: kapan Indonesia benar-benar berdaulat atas gula dan bahan baku tebu yang menjadi fondasi bahan baku bioetanol tersebut?

Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 40 Tahun 2023 tentang Percepatan Swasembada Gula Nasional dan Penyediaan Bioetanol sebagai Bahan Bakar Nabati (Perpres 40/2023) sesungguhnya telah memberikan kerangka hukum yang cukup jelas. Regulasi ini menghubungkan ketahanan pangan, kesejahteraan petani, ketersediaan bahan baku industri, ketahanan energi, dan energi bersih dalam satu kebijakan.

Namun, pekerjaan rumah masih besar. Peta jalan 2030 mengamanatkan produktivitas tebu 93 ton per hektare dengan pencapaian total luas kebun tebu mencapai 700.000 hektare. Tingkat efisiensi pabrik diharapkan hingga rendemen 11,2%, serta produksi bioetanol dari tebu paling sedikit 1,2 juta kiloliter. 

Target swasembada gula konsumsi ditetapkan paling lambat 2028, sedangkan kebutuhan industri dan peningkatan produksi bioetanol ditargetkan paling lambat 2030.

Regulasi Sudah Ada, Orkestrasi Belum Harmonis 

Secara normatif, Indonesia sebenarnya tidak kekurangan instrumen hukum. Perpres 40/2023 telah membagi peran Kementerian Pertanian, Kementerian Keuangan, Kementerian Pekerjaan Umum, Kementerian Investasi dan Hilirisasi/BKPM, Kementerian Kehutanan, Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional (ATR/BPN), Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM), Kementerian Perindustrian, Kementerian Perdagangan, Pemerintah Daerah, Badan Usaha Milik Negara (BUMN), dan badan usaha swasta.

Di sektor energi, Peraturan Menteri ESDM Nomor 4 Tahun 2025 tentang Pengusahaan dan Pemanfaatan Bahan Bakar Nabati (Permen ESDM 4/2025) memperbarui kerangka pengusahaan, pemanfaatan, dan pengawasan bahan bakar nabati. Sementara itu, Peraturan Menteri Perindustrian Nomor 47 Tahun 2024 tentang Jaminan Pemenuhan Kebutuhan Bahan Baku untuk Industri Gula (Permenperin 47/2024), mengatur jaminan pemenuhan bahan baku industri gula dan menegaskan prioritas penggunaan bahan baku dalam negeri.

Namun, persoalannya bukan sekadar kekurangan regulasi, melainkan konsistensi dan sinergi kebijakan. Bagaimana upaya kementerian/lembaga pemerintah untuk mendukung swasembada gula dan etanol selama ini? Apakah berjalan dalam sebuah orkestra yang harmonis? 

Selama ini, antar-instansi belum saling mendukung satu sama lain. Sebagai contoh, rencana pembukaan lahan perkebunan tebu (ekstensifikasi) yang dicanangkan oleh Kementerian Pertanian, ternyata belum didukung secara konkret oleh program pengadaan lahan dari Kementerian ATR/BPN.

Persoalan Lahan dan Tantangan Iklim Investasi 

Perlu diluruskan bahwa angka 700.000 hektare adalah target total luas kebun tebu pada 2030, bukan angka tambahan luas kebun tebu baru. Untuk mencapai total angka tersebut, maka diperlukan penambahan lahan perkebunan tebu yang baru kurang lebih hampir 200.000 hektare. 

Ini bukan tantangan yang sama sekali mudah. Mendatangkan investor baru di bidang industri gula yang harus terintegrasi dengan kebun tebu menjadi sangat berat di tengah iklim investasi Indonesia saat ini yang belum kondusif. 

Akibat banyaknya peraturan perundang-undangan yang sering berubah, situasi ini justru menciptakan ketidakpastian yang tinggi bagi para calon investor. Oleh sebab itu, ekstensifikasi harus berbasis pada kepastian hukum, kesesuaian lahan, tata ruang, perlindungan lingkungan, serta dukungan infrastruktur agar investasi perkebunan tidak berujung pada membengkaknya biaya produksi.

Permasalahan Produktivitas dan Rendemen

Adanya target 93 ton tebu per hektare dan rendemen 11,2% menunjukkan besarnya kesenjangan yang harus ditutup. Data Direktorat Jenderal Perkebunan (2025) menunjukkan produktivitas tebu mencapai 69,35 ton/ha, meningkat dari 63,78 ton/ha pada 2024. Namun rendemen 2025 justru berada pada 6,83%, turun dari 7,42% pada 2024.

Angka ini memperlihatkan bahwa peningkatan perluasan area produksi tebu saja tidak cukup. Kedaulatan gula membutuhkan produktivitas sekaligus kualitas tebu dan efisiensi pabrik. Sejumlah bottleneck seperti penebangan sebelum kemasakan tebu optimal, keterbatasan bibit unggul, anomali iklim, serta usangnya infrastruktur pabrik menjadi isu utama. 

Reformasi industri perlu mencakup mekanisasi dan transparansi pengukuran rendemen, seperti penggunaan teknologi core sampler, untuk mengurangi konflik antara petani dan pabrik.

Tantangan Kebijakan Zero Import Raw Sugar 2030 

Dalam masa transisi saat ini, impor raw sugar (gula kristal mentah) memang masih berjalan. Outlook Komoditas Perkebunan Tebu Tahun 2025 bahkan memproyeksikan impor raw sugar masih berada di kisaran 5 juta ton per tahun pada periode 2025–2028 akibat produksi domestik yang belum mampu memenuhi konsumsi.

Namun, pemerintah memiliki target kebijakan zero import raw sugar pada 2030. Kebijakan ini menjadikan pabrik gula berbasis tebu di dalam negeri akan memproduksi raw sugar guna menyuplai kebutuhan 11 unit pabrik gula rafinasi yang ada saat ini. Hal yang menjadi tantangan kritis adalah harga jual raw sugar dalam negeri yang diproyeksikan akan jauh lebih tinggi dari harga raw sugar impor.

Akibatnya, mutlak diperlukan skema insentif bagi produsen raw sugar dalam negeri agar tetap kompetitif. Selain itu, untuk mendukung kebijakan pergulaan pada 2030 di atas, diperlukan revisi terhadap sejumlah peraturan perundangan yang bersifat teknis Seperti halnya pembatalan peraturan menteri terkait importasi raw sugar dan perlunya penugasan resmi bagi pabrik gula berbasis tebu untuk menghasilkan raw sugar.

Kebijakan ke depan perlu mengubah cara pandang: tebu jangan hanya diperlakukan sebagai komoditas gula, melainkan basis sugar economy yang menghasilkan gula, molases, dan bioetanol. 

Namun, harus disadari bahwa berdasarkan prediksi produksi molases sebagai bahan baku etanol pada 2030, target kebutuhan 1,2 juta kiloliter etanol untuk mendukung program bauran E10 tidak dapat tercapai apabila hanya mengandalkan tebu. Oleh karena itu, demi mencapai target transisi energi nasional, pemerintah perlu mulai memanfaatkan bahan baku energi alternatif lain di luar tebu, seperti ubi kayu, jagung, dan sumber biomassa lainnya.

Menunggu Kedaulatan dan Kebutuhan Lembaga Khusus 

Indonesia telah memiliki target 2028 dan 2030. Regulasi telah tersedia. Yang kini diperlukan adalah tata kelola (governance) untuk mengawal pelaksanaannya. Pertama, perlu single policy framework. Kedua, kepastian investasi bagi para pelaku usaha sekaligus perlindungan petani. Ketiga, kebijakan impor transisi yang terukur. Keempat, penerjemahan indikator kinerja untuk produktivitas. Dan kelima, hilirisasi yang seimbang.

Melihat tingginya kompleksitas dan masih terjadinya ego-sektoral antarinstansi, sudah saatnya dibutuhkan suatu lembaga khusus yang bertugas mengawal kegiatan seluruh stakeholder terkait, baik lembaga pemerintah, BUMN, pelaku usaha swasta, maupun petani tebu. 

Lembaga ini dapat dimodelkan seperti yang pernah sebelumnya, yaitu Badan Pengelola Dana Perkebunan Kelapa Sawit (BPDPKS) (sekarang menjadi Badan Pengelola Dana Perkebunan), yang berperan sebagai dirigen utama dalam mengorkestrasi kebijakan, pembiayaan, dan penyediaan lahan kelapa sawit.

Pada akhirnya, bioetanol tidak akan pernah benar-benar berdaulat apabila gula dan tebunya belum berdaulat. Kedaulatan gula nasional adalah kemampuan Indonesia menguasai rantai nilai dari hulu hingga hilir secara mandiri. 

Jika 2028 adalah tenggat swasembada konsumsi dan 2030 adalah tenggat swasembada industri dan bioetanol, maka pembenahan iklim investasi, harmonisasi regulasi, dan pembentukan lembaga pengawal khusus tersebut harus dimulai dari sekarang.