Siapa yang Akan Menjaga Keadilan Anggaran?

Setiap siklus anggaran, publik Indonesia berdebat soal angka: berapa besar defisit, ke mana alokasi terbesar, apakah target penerimaan tercapai. BPK mengaudit apakah uang negara dibelanjakan sesuai aturan. KPK mengejar jika ada yang dikorupsi. Tapi terdapat satu pertanyaan mendasar yang tidak pernah dijawab oleh institusi manapun secara sistematis: apakah anggaran negara membuat masyarakat lebih setara, atau malah justru lebih timpang?

Pada 2025, anggaran Kementerian Pendidikan Dasar dan Menengah dipangkas sekitar 24%, sementara anggaran Kementerian Kesehatan dipotong 18,5%. Sebagian penghematan itu dialirkan ke Danantara, badan pengelola investasi negara yang kini mengelola aset senilai US$900 miliar. 

Di saat bersamaan, program Makan Bergizi Gratis diluncurkan dengan target cakupan 82,9 juta penerima manfaat, menjadikannya program sosial terbesar di era pemerintahan saat ini. Dua keputusan fiskal besar, dua arah yang bertolak belakang, dan tidak satupun yang pernah menjalani analisis dampak distributif independen yang bisa diakses publik. 

Lubang dalam Arsitektur Pengawasan

Indonesia tidak kekurangan institusi pengawas. Tapi jika dipetakan mandat masing-masing, akan terlihat satu kekosongan struktural yang mencolok.

BPK memeriksa laporan keuangan negara untuk memastikan uang dibelanjakan sesuai aturan, tidak menilai apakah belanja itu progresif atau regresif. Badan Anggaran DPR memberikan persetujuan politik atas alokasi, tetapi bukan lembaga analitis. KPK menangani korupsi, bukan kebijakan fiskal yang legal tetapi merugikan kelompok tertentu secara tidak proporsional.

Indonesia memiliki pengawasan yang memadai untuk legalitas dan efisiensi belanja negara, tetapi tidak memiliki pengawasan untuk keadilan belanja negara. Ini bukan celah kecil melainkan lubang struktural yang membuat kebijakan fiskal besar (Danantara, MBG, subsidi energi, insentif pajak hilirisasi) lolos dari pertanggungjawaban distributif. Pemerintah bisa mengklaim setiap kebijakan “pro-rakyat” tanpa ada institusi independen yang memverifikasi klaim tersebut dengan data.

Lembaga Keadilan Anggaran

Gagasan tentang lembaga anggaran independen sebenarnya bukan hal baru secara global. Congressional Budget Office di Amerika Serikat telah beroperasi sejak 1974. Office for Budget Responsibility di Inggris berdiri setelah krisis finansial 2008. Hingga 2021, IMF mencatat setidaknya 51 lembaga fiskal independen (Independent Fiscal Institutions/IFI) di 49 negara. 

Tetapi kebanyakan IFI yang ada berfokus pada costing: Berapa biaya suatu kebijakan? Apakah proyeksi pemerintah realistis? Bagaimana dampaknya terhadap defisit? Ini penting, tetapi tidak cukup untuk Indonesia.

Indonesia butuh IFI dengan mandat yang lebih luas. Lembaga yang melakukan benefit-incidence analysis, yaitu tentang siapa yang menerima manfaat dari setiap belanja negara, dipilah berdasarkan desil pendapatan, gender, wilayah, dan status ketenagakerjaan formal-informal. Sebut saja lembaga ini fiscal ombudsman. 

Bukan ombudsman dalam arti pengawas pelayanan publik sebagaimana Ombudsman RI, tetapi ombudsman dalam arti penjaga keadilan fiskal. Lembaga yang memastikan bahwa pilihan anggaran bisa dipertanggungjawabkan tidak hanya secara hukum dan administratif, tetapi juga secara distributif.

Bayangkan jika lembaga semacam ini sudah ada hari ini. Kita bisa memiliki jawaban atas berbagai pertanyaan-pertanyaan yang sekarang tidak ada yang menjawab: Apakah subsidi energi 2026 lebih banyak dinikmati rumah tangga kaya atau miskin? Berapa cost-per-beneficiary MBG dibandingkan dengan PKH, dan mana yang lebih efektif menurunkan stunting? 

Apa dampak redistributif dari pemangkasan anggaran kementerian untuk mendanai Danantara? Berapa besar tax expenditure (insentif pajak) yang mengalir ke sektor hilirisasi nikel, dan siapa penerima akhirnya?

Pertanyaan-pertanyaan ini bukan pertanyaan akademik. Ini adalah pertanyaan politik paling mendasar dalam demokrasi: untuk siapa negara ini bekerja.

Momentum OECD

Ada satu alasan tambahan yang membuat gagasan ini bukan sekadar wacana, tetapi peluang kebijakan konkret. Indonesia saat ini sedang dalam proses aksesi ke OECD, organisasi yang menempatkan keberadaan lembaga fiskal independen sebagai komponen penting untuk tata kelola fiskal yang baik. 

OECD mencatat 35 lembaga fiskal independen telah berdiri di 29 negara anggotanya. Indonesia belum memiliki lembaga dengan mandat sekuat itu. Fungsi analisis anggaran memang sudah ada di lingkungan DPR, tetapi belum cukup untuk menjawab kebutuhan akan mekanisme independen yang dapat menilai dampak distribusi kebijakan pajak, belanja, subsidi, insentif fiskal, dan pembiayaan publik

Rasio pajak yang stagnan di kisaran 10 persen PDB, jauh di bawah rata-rata ASEAN (14%-15%) dan rata-rata OECD (34%), membuat kebutuhan akan pengawasan keadilan fiskal semakin mendesak. Ketika ruang fiskal sempit, setiap rupiah yang dialokasikan memiliki opportunity cost yang tinggi. Tanpa lembaga yang mengevaluasi dimensi keadilan dari pilihan-pilihan tersebut, efisiensi anggaran hanya berarti memotong lebih banyak, bukan memotong lebih adil.

Pembentukan fiscal ombudsman bisa menjadi deliverable konkret dalam proses aksesi OECD. Bukan beban tambahan, tetapi investasi kelembagaan yang langsung bermanfaat secara domestik.

Desain yang Realistis

Kebutuhannya bukan membentuk kementerian baru, tetapi mekanisme korektif yang ramping. Sebuah unit analitis kecil yang memiliki independensi operasional. Apakah ia melekat pada DPR seperti Congressional Budget Office di AS, berdiri di bawah BPK yang sudah memiliki independensi konstitusional, atau menjadi lembaga mandiri seperti Office for Budget Responsibility di Inggris, adalah pertanyaan desain yang bisa didiskusikan. Syarat yang tidak bisa ditawar adalah independensinya: kepemimpinan diangkat melalui proses terbuka dan akuntabel, bukan penunjukan politik.

Produk utamanya tiga. Pertama, fiscal equity review tahunan atas APBN, yaitu analisis menyeluruh tentang siapa yang membayar dan siapa yang menerima dari anggaran negara. Kedua, rapid assessment atas kebijakan fiskal besar, semacam “uji dampak keadilan” sebelum atau segera setelah kebijakan berlaku. 

Ketiga, tax expenditure report tahunan, yaitu laporan tentang berapa besar pendapatan negara yang hilang karena insentif pajak, dan siapa yang diuntungkan. Selain itu, lembaga ini perlu membuka kanal pengaduan publik agar warga, organisasi masyarakat sipil, dan kelompok rentan bisa menyuarakan dampak kebijakan fiskal yang mereka rasakan.

Hal lain yang krusial adalah akses data. Tanpa nota kesepahaman dengan Kementerian Keuangan, BPS, dan Bappenas untuk mengakses data anggaran dan sosial-ekonomi, lembaga ini akan lumpuh. Ini adalah prasyarat teknis, tetapi juga ujian politik: seberapa serius negara ini dengan janji transparansi fiskal.

Dari Akuntabilitas Uang ke Akuntabilitas Keadilan

Indonesia sudah belajar, dengan cara yang mahal, bahwa anggaran negara harus diaudit dan tidak boleh dikorupsi. BPK dan KPK adalah buah reformasi 1998. Langkah berikutnya lebih sulit tetapi tidak kalah penting, memastikan bahwa anggaran negara adil.

Di era Danantara, efisiensi anggaran masif, dan program sosial berskala raksasa, lembaga keadilan fiskal bukan kemewahan kelembagaan. Ia adalah kebutuhan demokratis. Ke mana uang rakyat pergi? Sudah ada yang menjawab. Sedangkan, untuk siapa uang rakyat bekerja? Belum ada.