Jalan Terjal Menuju Tata Kelola Pertambangan yang Berkeadilan

Konstitusi Indonesia menitah SDA Indonesia dikuasai negara dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Prinsip pengelolaan SDA berdasarkan konstitusi, yang mengutamakan kesejahteraan rakyat, secara otomatis melahirkan kewajiban pengelolaan yang bertanggung jawab terhadap kelestarian lingkungan hidup. 

Hal ini secara tidak langsung sebenarnya menggugat model kebijakan pengelolaan SDA berlandaskan cara pandang antroposentris. Yang memandang kerusakan lingkungan sebagai eksternalitas yang tidak perlu diperhitungkan, serta memandang SDA sebagai suatu hal yang tidak terbatas oleh daya dukung dan daya tampung. 

Prinsip yang seharusnya digunakan dalam melandasi tata kelola pengelolaan SDA adalah prinsip keberlanjutan (sustainability) sebagaimana tercermin dalam Putusan MK Nomor 25/PUU-XXI/2023, yang memaknai Pasal 33 ayat (4). Konstitusi sebagai kewajiban integrasi prinsip keberlanjutan dalam paradigma pembangunan.

Pasal 33 Konstitusi melahirkan konsep Hak Menguasai Negara (HMN) dalam pengelolaan SDA, yang diturunkan menjadi lima fungsi negara. Salah satu dari fungsi tersebut adalah fungsi pengaturan (regelendaad), yang diimplementasikan melalui fasilitasi perizinan (vergunning). Dengan begitu, dalam penerbitan izin, pemerintah tidak hanya harus patuh pada prinsip-prinsip pengelolaan SDA berdasarkan konstitusi, tetapi juga harus berpanduan pada asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB).

Sayangnya, preseden pemberian IUP di Indonesia saat ini, yang digenjot demi meningkatkan perekonomian negara, justru berbanding terbalik dengan peningkatan kualitas hidup masyarakat lokal maupun kelestarian lingkungan hidup. 

Di Provinsi Kalimantan Timur, misalnya, masih banyak desa yang belum terjangkau listrik PLN meski provinsi ini memegang cadangan batu bara terbesar di Indonesia. Di Provinsi Sulawesi Tenggara, masyarakat Pulau Kabaena, misalnya, justru mengalami tingginya penyakit akibat lingkungan, disrupsi struktur ekonomi lokal, kerentanan sosial ekonomi, hingga kesenjangan layanan dasar, meski provinsi tersebut memegang 75% IUP nikel di Indonesia.

Fenomena ini bukan merupakan kasus yang jarang terjadi. Pada perspektif yang lebih makro, studi tahun 2022 menemukan bahwa lebih dari separuh (54%) proyek mineral yang berkaitan dengan transisi energi global berlokasi di atas atau dekat dengan lahan masyarakat adat. 

Jika ditambah dengan lahan masyarakat petani, angkanya menjadi 69%, sementara proyek-proyek tersebut juga cenderung berada di wilayah dengan risiko konflik, kerawanan air, dan ketahanan pangan yang tinggi. 

Hal ini menunjukkan kerentanan tata kelola pertambangan nasional yang utamanya disebabkan oleh rendahnya pelibatan masyarakat lokal dan tumpang tindihnya izin sektoral dalam sistem pengelolaan SDA di Indonesia.

Bila ditelisik lebih jauh, Pasal 33 Konstitusi Indonesia sebenarnya mengandung nilai demokrasi ekonomi. Yakni, sistem sosial-ekonomi yang menempatkan kekuasaan ekonomi di tangan rakyat dan masyarakat berhak berpartisipasi aktif dalam menentukan arah dan kebijakan ekonomi yang berpengaruh pada kehidupan mereka. 

Konstitusi mengisyaratkan pentingnya pelibatan masyarakat lokal dalam setiap proses tata kelola pertambangan nasional. Dari proses penentuan wilayah pertambangan pada tata ruang nasional, pelaksanaan dan pengawasan IUP, hingga kegiatan pascatambang. 

Ini relevan dengan Putusan MK Nomor 32/PUU-VIII/2010, yang memutus Pasal 10 UU Minerba harus dimaknai sebagai penetapan WP dilaksanakan harus mempertimbangkan pendapat masyarakat setempat yang akan terdampak kegiatan pertambangan tersebut. 

Sayangnya, pelibatan masyarakat lokal, hingga UU Minerba mengalami empat kali revisi, tetap belum diatur secara bermakna. Pelibatan masyarakat hanya tertulis sebagai prinsip normatif yang juga tidak diturunkan dalam peraturan teknis. Alhasil, implementasinya masih jauh dari prinsip Persetujuan atas Dasar Informasi di Awal Tanpa Paksaan (Padiatapa).

Lebih jauh, partisipasi masyarakat juga tidak muncul pada tahapan pengelolaan pertambangan yang lain. Dalih yang selalu muncul adalah bahwa partisipasi publik dilakukan pada tahap Perizinan Lingkungan. Adapun, keterlibatan masyarakat dalam penyusunan Perizinan Lingkungan juga terus direduksi. 

Misalnya, melalui pengurangan peran pemerhati lingkungan hidup dan organisasi lingkungan dalam definisi masyarakat yang dilibatkan dalam penyusunan AMDAL dan penghapusan Komisi Penilai AMDAL yang tidak lagi melibatkan wakil masyarakat/organisasi lingkungan.

Lebih jauh, pengurangan partisipasi masyarakat juga dapat dilihat dalam sentralisasi kewenangan penerbitan IUP. Perihal mengeluarkan dan mencabut izin usaha pertambangan telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020 tentang Perubahan atas UU 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (Minerba). 

Dalam Pasal 35 UU mengubah kewenangan perizinan yang sebelumnya, pada Pasal 7 hingga 11 UU 4/2009, terbagi antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah (desentralisasi), menjadi terpusat sepenuhnya di Pemerintah Pusat. 

Meski Pasal 35 ayat 4 memberi sedikit pendelegasian wewenang kepada Pemerintah Daerah, Perpres 55/2022 membatasi kewenangan daerah hanya pada komoditas mineral bukan logam, komoditas batuan, dan Izin Pertambangan Rakyat (IPR). Sementara komoditas besar minerba tetap dikuasai pusat, menjadikan pembagian ini salah satu sumber ketimpangan dalam iklim investasi di Indonesia. 

Proses perizinan kini dilakukan lewat sistem elektronik Online Single Submission-Risk Based Approach (OSS-RBA) sebagaimana diatur dalam Permen ESDM Nomor 5/2021, yang dimaksudkan untuk memudahkan proses investasi. Proses investasi ini semakin diperkuat oleh UU Cipta Kerja antara lain melalui konversi rezim kontrak, penghapusan pasal-pasal pidana tertentu, dan penyempitan ruang akuntabilitas publik. 

Meski bermaksud baik, sistem OSS-RBA ini tidak dibarengi dengan peningkatan transparansi informasi. Misalnya, melalui penyediaan informasi dan kanal bagi masyarakat untuk memberikan pendapat terhadap proses pemberian perizinan di bidang pertambangan.

Kemudahan investasi juga ternyata menimbulkan berbagai masalah serius. Mantan Ketua Umum Asosiasi Pengusaha Indonesia, Hariyadi Sukamdani, menyebut ego sektoral antarkementerian/lembaga serta antara pusat dan daerah menyebabkan data perizinan belum terintegrasi ke dalam satu sistem.

Lemahnya pengawasan pusat sebagai pemegang tunggal kewenangan juga menyebabkan maraknya tambang ilegal. JATAM Kaltim mencatat 168 titik tambang ilegal di Kalimantan Timur sepanjang 2018-2022, sementara Kementerian ESDM mencatat lebih dari dua ribu tambang ilegal pada 2023.

CELIOS menilai persoalan ini sebagai masalah struktural akibat lemahnya koordinasi antara Kementerian ESDM, Kementerian Lingkungan Hidup, Kementerian Kehutanan, dan pemerintah daerah.

Dampak lain mencakup tumpang tindih tanah masyarakat adat, kerusakan lingkungan, reklamasi pascatambang yang tidak dijalankan, dan penyaluran CSR yang tidak tepat sasaran. Meski UU Nomor 3/2020 mengatur sanksi pidana bagi pelaku usaha yang lalai dalam reklamasi (Pasal 161B), penegakannya tetap bergantung pada kepatuhan administratif tanpa pengecekan langsung ke lapangan. 

Akibatnya, JATAM Kaltim mencatat 1.735 lubang bekas tambang batu bara yang dibiarkan menganga tanpa direklamasi di Kalimantan Timur, dengan 52 korban jiwa akibat tenggelam di lubang tambang sepanjang 2011-2025. 

Kasus kekerasan terhadap masyarakat adat Dayak di Desa Muara Kate, Kabupaten Paser. Akibat penghadangan warga terhadap truk pengangkut batu bara ilegal yang berujung pada kematian seorang penjaga pos. Hal ini juga mencerminkan risiko kriminalisasi dan lemahnya pengawasan lapangan akibat jarak antara pusat dan daerah.

Dalam implementasi penerbitan IUP, AUPB pun sering kali dilanggar oleh pemerintah. Jika menerapkan asas kecermatan, misalnya, penerbitan IUP sebagai KTUN seharusnya mempertimbangkan RTRW yang menunjukkan wilayah-wilayah yang rentan mengalami konflik sosial jika diterbitkan IUP, misalnya kawasan hutan maupun permukiman. 

Penerbitan IUP juga seharusnya didasarkan secara cermat pada analisis daya dukung dan daya tampung lingkungan yang ditetapkan dalam RPPLH, bukan hanya pada data potensi geologi. Hal ini diatur secara eksplisit dalam UU PPLH, di mana pemanfaatan SDA hanya dapat dilakukan dengan menjadikan RPPLH sebagai satu-satunya dasar pelaksanaan. 

Pengaturan ini sebenarnya menginstruksikan penyesuaian perencanaan pemanfaatan SDA yang mengarusutamakan lingkungan hidup ke dalam isu-isu sektoral yang hingga kini pengaturannya masih terfragmentasi ke dalam peraturan sektoral yang berbeda.

AUPB lain yang otomatis dilanggar dalam penerbitan IUP yang tidak melibatkan masyarakat adalah asas keterbukaan. Asas ini mensyaratkan pejabat publik memberikan akses informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif kepada masyarakat. 

Selain itu, asas kepentingan umum juga mengharuskan pejabat publik mengutamakan kesejahteraan umum dengan cara aspiratif, akomodatif, dan selektif, bukan hanya demi kepentingan beberapa golongan saja.

Tata kelola pertambangan sebagai bagian dari tata kelola pemanfaatan SDA Indonesia terbukti masih memiliki banyak kelemahan. Hal ini menghambat cita konstitusi dalam memanfaatkan SDA untuk kemakmuran rakyat. 

Alih-alih mengkaji ulang sistem yang ada, pemerintah justru semakin memasifkan pemberian IUP melalui organisasi masyarakat keagamaan, perguruan tinggi, hingga yang terbaru, melalui Koperasi Desa Merah Putih. 

Dengan telah banyaknya IUP diterbitkan dan belum tercapainya kesejahteraan masyarakat dan kelestarian lingkungan di wilayah sekitar pertambangan, semestinya pemerintah melakukan moratorium sementara penerbitan IUP. 

Kemudian mengkaji ulang tata kelola pertambangan nasional. Utamanya mengubah politik hukum pengelolaannya dengan mengintegrasikan prinsip keberlanjutan serta memperhatikan AUPB dalam penerbitan KTUN. Lalu, mengarusutamakan partisipasi masyarakat terdampak yang bermakna, serta meningkatkan kerja sama lintas instansi. Misalnya, dengan membuat kebijakan satu data pertambangan yang memayungi kebijakan-kebijakan sektoral maupun daerah.