Obligasi Jakarta: Peluang Pembiayaan atau Beban yang Ditunda

Rencana Pemerintah Provinsi DKI Jakarta menerbitkan obligasi daerah bisa menjadi alternatif pembiayaan pembangunan infrastruktur dan pelayanan publik. Namun, pelaksanaannya tetap memerlukan kehati-hatian dan perencanaan yang matang guna mencegah risiko fiskal akibat persoalan pembayaran.

Ketentuan penerbitan obligasi daerah sesungguhnya bukan hal baru. Pasal 157 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah mengatur bahwa pemerintah daerah dapat menerbitkan obligasi dan sukuk daerah. 

Ada tiga tujuan utamanya, yakni pembiayaan pembangunan infrastruktur daerah, pengelolaan portofolio utang daerah, serta penerusan pinjaman dan/atau penyertaan modal daerah kepada Badan Usaha Milik Daerah. Penerbitan tersebut dilakukan setelah pemerintah daerah memperoleh persetujuan Menteri Keuangan dan pertimbangan Menteri Dalam Negeri.

Ketentuan tersebut diperkuat dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 87 Tahun 2024 tentang Tata Cara Penerbitan dan Pembelian Kembali Obligasi Daerah dan Sukuk Daerah oleh Pemerintah Daerah. Beleid tersebut menegaskan bahwa pemerintah pusat tidak memberikan jaminan atas penerbitan obligasi daerah. 

Pemerintah daerah juga tidak diperkenankan memberikan jaminan atas obligasi milik pemerintah daerah lain. Untuk dapat menerbitkan obligasi, pemerintah daerah harus memenuhi persyaratan administratif, keuangan, dan kelayakan kegiatan yang dibiayai. Termasuk, ketentuan mengenai batas pembiayaan utang, rasio kemampuan keuangan daerah, serta batas defisit anggaran yang bersumber dari pembiayaan utang.

Utang Produktif dan Keadilan Antargenerasi

Berdasarkan uraian singkat di atas, dapat dipahami bahwa penerbitan obligasi oleh pemerintah daerah secara hukum dimungkinkan. Sepanjang memenuhi persyaratan dan memperoleh persetujuan sesuai ketentuan, pemerintah daerah dapat menggunakan surat utang sebagai salah satu instrumen pembiayaan daerah.

Namun, terlepas dari aspek legalitas, utang daerah pada dasarnya bukan sesuatu yang harus dihindari sama sekali. Dalam kerangka keuangan publik yang sehat, utang justru dapat menjadi instrumen yang wajar sepanjang digunakan untuk membiayai kegiatan produktif, seperti pembangunan infrastruktur yang memberikan manfaat jangka panjang. 

Prinsip ini dikenal sebagai golden rule of public finance, yaitu gagasan bahwa pembiayaan melalui utang semestinya diarahkan pada belanja yang menghasilkan manfaat ekonomi di masa depan. Bukan untuk menutup belanja rutin yang habis dikonsumsi pada tahun berjalan.

Logikanya berkaitan erat dengan keadilan antargenerasi. Infrastruktur seperti jalan, transportasi publik, atau fasilitas pengendali banjir umumnya memiliki umur ekonomis panjang dan akan terus memberikan manfaat, termasuk kepada generasi yang belum lahir ketika proyek tersebut dibangun.

Jika generasi mendatang turut menikmati manfaatnya, wajar pula apabila mereka turut menanggung sebagian beban pembiayaannya melalui pembayaran pokok dan bunga obligasi yang jatuh tempo di masa depan. 

Persoalannya kemudian terletak pada konsistensi antara rencana pembiayaan dan penggunaan dana: selama dana hasil obligasi benar-benar dialokasikan untuk proyek produktif dengan masa manfaat yang sepadan dengan tenor utangnya, argumen keadilan antargenerasi ini dapat dipertahankan. 

Sebaliknya, apabila dana tersebut digunakan untuk menutup defisit anggaran rutin, generasi mendatang akan menanggung beban tanpa memperoleh manfaat yang sepadan. Pada titik itulah legitimasi ekonomis penggunaan utang menjadi dipertanyakan.

Risiko yang Perlu Diwaspadai

Meskipun penerbitan obligasi daerah dimungkinkan secara hukum dan dapat dibenarkan dari perspektif golden rule of public finance, bukan berarti penerbitannya tanpa risiko. Setidaknya terdapat tiga risiko yang perlu diwaspadai pemerintah daerah.

Risiko pertama, berkaitan dengan sifat obligasi daerah yang tidak dijamin oleh Pemerintah Pusat. Bagi investor, tidak adanya jaminan tersebut berarti risiko kredit penerbit harus diperhitungkan secara mandiri. 

Pemerintah daerah karena itu perlu menjaga kesehatan keuangan, kemampuan membayar kewajiban, dan kredibilitasnya di pasar. Bagi investor, risiko penurunan harga di pasar sekunder dan risiko gagal bayar, meskipun dapat dikelola, tetap merupakan risiko yang nyata.

Risiko kedua, adalah potensi moral hazard lintas periode pemerintahan. Dengan tenor tujuh tahun, kewajiban pembayaran obligasi dapat melampaui masa jabatan kepala daerah dan harus dilanjutkan oleh kepala daerah serta DPRD periode berikutnya. 

PMK 87 Tahun 2024 memang telah mengatur kewajiban tersebut, tetapi disiplin fiskal lintas periode tetap menjadi persoalan penting. Ketentuan tersebut juga mengatur sanksi administratif apabila pemerintah daerah tidak menganggarkan pembayaran kewajiban obligasi, berupa tidak dibayarkannya hak keuangan kepala daerah dan DPRD selama enam bulan. 

Namun, mekanisme tersebut berbeda dengan mekanisme penyelesaian apabila terjadi gagal bayar kepada investor, sehingga aspek ini tetap perlu mendapat perhatian.

Risiko ketiga, pasar obligasi daerah di Indonesia masih relatif belum dalam dengan basis investor yang belum terbentuk. Kondisi tersebut dapat menimbulkan risiko likuiditas dan meningkatkan biaya pembiayaan apabila permintaan investor terbatas. 

Kewajiban pembayaran pokok dan bunga atau kupon yang mengikat sampai jatuh tempo juga berpotensi menekan APBD ketika pendapatan daerah atau transfer dari Pemerintah Pusat berfluktuasi. Tanpa studi kelayakan yang memadai dan pengawasan yang ketat, dana obligasi juga berisiko dialokasikan pada proyek yang tidak menghasilkan manfaat ekonomi sepadan dengan beban utangnya.

Alternatif Kebijakan

Berangkat dari risiko-risiko tersebut, ada beberapa alternatif kebijakan yang layak dipertimbangkan sebelum obligasi ini diterbitkan. Pertama, dana hasil penerbitan perlu dikunci penggunaannya (ring-fenced) untuk proyek infrastruktur yang telah melalui studi kelayakan yang memadai, agar argumen keadilan antargenerasi benar-benar dapat dibuktikan, bukan sekadar menjadi retorika. 

Kedua, penerbitan tahap awal sebaiknya dilakukan secara terukur dan, jika memungkinkan, bertahap, sebagai bagian dari upaya membangun rekam jejak kredit serta menguji respons pasar sebelum menerbitkan dalam volume yang lebih besar.

Ketiga, opsi memanfaatkan pembiayaan melalui PT SMI sebagaimana pernah disarankan Menteri Keuangan sebelumnya tetap patut dipertimbangkan sebagai alternatif, terutama apabila skema tersebut dapat menawarkan biaya dan risiko yang lebih terukur dibandingkan penerbitan langsung ke pasar. 

Keempat, untuk mengurangi moral hazard lintas periode pemerintahan, pemerintah daerah perlu memastikan tersedianya dana yang memadai untuk memenuhi kewajiban pembayaran pokok dan bunga atau kupon sepanjang tenor obligasi, termasuk melalui mekanisme pencadangan yang sesuai dengan ketentuan.

Kelima, Kementerian Keuangan dan kementerian/lembaga terkait perlu memastikan kejelasan kerangka penanganan apabila terjadi persoalan pembayaran obligasi daerah, agar tidak menimbulkan ketidakpastian hukum maupun risiko yang lebih luas. 

Terakhir, transparansi kepada publik dan DPRD, termasuk publikasi kajian kelayakan, proyeksi arus kas, serta hasil pemeringkatan kredit, akan menjadi kunci untuk membangun kepercayaan pasar sekaligus memperkuat akuntabilitas penggunaan utang daerah.

Pada akhirnya, rencana penerbitan obligasi daerah oleh Pemerintah Provinsi DKI Jakarta bukan semata persoalan boleh atau tidak boleh secara hukum, karena kerangka regulasinya telah tersedia. Pergantian Menteri Keuangan dari Purbaya Yudhi Sadewa kepada Suahasil Nazara memang berpotensi membuka babak baru pembahasan, tetapi tidak serta-merta mengubah substansi persoalan. 

Persoalan yang lebih mendasar tetap sama, yaitu memastikan dana yang dihimpun benar-benar digunakan secara produktif dan risikonya dikelola dengan disiplin fiskal yang memadai, siapa pun yang memimpin Kementerian Keuangan. 

Dengan demikian, obligasi daerah dapat menjadi instrumen pembiayaan yang sehat untuk mendukung pembangunan, bukan sekadar solusi jangka pendek yang menunda persoalan fiskal ke masa depan.