Saat Keberanian Menjadi Liabilitas dalam Kebijakan Publik

Ada yang berulang di ruang sidang kita akhir-akhir ini. Seorang pejabat duduk di kursi terdakwa bukan karena ia mencuri, bukan karena ada suap yang terbukti mengalir ke rekeningnya, melainkan karena ia mengambil keputusan. Keputusan yang, dalam konteks dan tekanan zamannya, ia yakini benar. 

Kasus Tom Lembong, Ira Puspadewi, Nadiem Makarim, berbeda konteks, berbeda sektor, tapi polanya satu: kebijakan publik maupun bisnis diadili dengan standar pidana. Tanpa pembuktian niat jahat yang solid, tanpa kausalitas kerugian yang jernih, dan sering kali dengan bayang-bayang kepentingan yang tak pernah terang-terangan diakui.

Saya pernah berada sangat dekat dengan pola ini. Tiga belas tahun lalu, sebagai associate director di Unit Kerja Presiden (UKP4)–unit di bawah kepemimpinan mendiang guru kami Prof. Kuntoro Mangkusubroto dan Mas Achmad Santosa–saya turut membantu mempersiapkan kesaksian Wakil Presiden Boediono dan Sri Mulyani Indrawati di Pengadilan Tipikor dalam kasus Bank Century. 

Saya menyaksikan dari dalam bagaimana pejabat yang mengambil keputusan di tengah krisis keuangan global harus membuktikan bahwa niat mereka bukan kejahatan. Pengalaman itu meninggalkan bekas yang tidak mudah luntur. 

Krisis Bukan Fiksi

November 2008. Bursa Efek Indonesia sempat ditutup. IHSG jatuh lebih dari 50%. Tiga bank BUMN besar, Mandiri, BNI, BRI, mengajukan permohonan tambahan dana likuiditas kepada pemerintah sebesar Rp45 triliun. Bank Century gagal kliring pada 13 November 2008, sebuah peristiwa yang dalam kondisi normal mungkin hanya berita kecil, tapi di tengah kepanikan sistemik global, bisa menjadi pemantik bank run.

Amicus brief yang diajukan oleh puluhan ahli hukum, ekonom, dan tokoh masyarakat pada Juli 2014, termasuk tokoh-tokoh besar seperti Jimly Asshiddiqie, Emil Salim, Bagir Manan, Todung Mulya Lubis, menegaskan hal yang semestinya sudah jelas: diterbitkannya tiga Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) oleh pemerintah adalah bukti hukum sempurna (probatio plena) bahwa kegentingan memaksa itu nyata. 

Perppu tidak lahir dari ruang hampa. Dua dari tiga Perppu tersebut bahkan disetujui DPR menjadi undang-undang. Krisis itu bukan narasi. Krisis itu fakta hukum yang sudah disahkan secara demokratis.

Namun dalam persidangan Budi Mulya, penuntut umum mempertanyakan apakah krisis itu benar-benar terjadi. Itulah absurditas pertama yang memperlihatkan bahwa ruang sidang telah bergeser dari forum pembuktian kejahatan menjadi forum perdebatan kebijakan.

Argumen yang Dipaksakan

Pola yang paling berbahaya dari pemidanaan kebijakan bukan pada keputusan akhirnya, tapi pada konstruksi dakwaannya. Ketika jaksa tidak bisa membuktikan pengayaan pribadi, dakwaan bergeser ke “merugikan keuangan negara” dan “memperkaya pihak lain”. Inilah pasal-pasal yang rumusan hukumnya begitu luas sehingga hampir setiap keputusan pejabat publik berpotensi masuk ke dalamnya.

Hampir 80 saksi dihadirkan dalam persidangan Tom Lembong. Tidak satu pun membuktikan niat jahat di balik kebijakan impor gula yang ia keluarkan. Hakim sendiri mengakui tidak ada mens rea yang terbukti. 

Namun vonis tetap dijatuhkan, 4,5 tahun penjara, dengan dasar bahwa kebijakan itu menguntungkan pihak tertentu. Logika ini berbahaya karena hampir semua kebijakan ekonomi, jika dilihat selektif, pasti menguntungkan pihak tertentu. 

Pertanyaannya bukan siapa yang diuntungkan, melainkan apakah keputusan itu diambil dengan itikad baik, dalam konteks yang benar, berdasarkan data yang tersedia. Kasus Ira Puspadewi memperkuat pola yang sama. 

Kasus Nadiem Makarim, kini, memperlihatkan bahwa pola ini tidak berhenti, bahkan di sektor pendidikan, tempat yang paling jauh dari stigma korupsi konvensional. 

Ekonom Laksamana Sukardi mencatat pola “penjara dulu, hitung kemudian” yang mendeskripsikan prosedur berbalikan. Pejabat ditangkap, baru kemudian kerugian dihitung oleh auditor internal pemerintah berdasarkan framing penuntut umum, bukan sebaliknya.

Kerusakan Jangka Panjang

Debat tentang apakah kebijakan ini benar atau salah secara substansial adalah debat yang sah. Tapi ketika perdebatan itu diselesaikan melalui instrumen pidana, kerusakan yang ditimbulkan jauh melampaui nasib individu terdakwa. 

Amicus Curiae 2014 sudah memperingatkan bahwa jika pengadilan memvonis kebijakan penyelamatan Bank Century sebagai tindak pidana, seluruh upaya pemerintah untuk mengembalikan aset yang dirampok pemegang saham, yang sudah melibatkan 16 yurisdiksi hukum di seluruh dunia, dari Hong Kong hingga Swiss, berpotensi runtuh. 

Konstruksi hukum internasional yang menopang klaim Indonesia bertumpu pada pengakuan bahwa krisis itu nyata dan penyelamatan itu sah. Jika pengadilan domestik sendiri mengatakannya tidak sah, maka Hesham Al Warraq dan Rafat Ali Rivzi, pelaku yang sesungguhnya merampok Bank Century, justru mendapat amunisi hukum baru dari sidang itu. Ironi yang sempurna: negara menghukum pejabatnya sendiri yang menyelamatkan sistem, sementara yang membobol sistem malah diuntungkan.

Kerusakan jangka panjang yang lebih senyap tapi lebih merusak adalah efek terhadap kualitas pengambilan keputusan itu sendiri. Ketika setiap kebijakan yang tidak populer atau tidak optimal berpotensi berakhir di sel tahanan, pejabat yang paling kompeten dan paling berani, mereka yang seharusnya mengambil keputusan sulit di waktu yang genting, akan mundur. 

Profesi-profesi strategis, dari direksi BUMN hingga gubernur bank sentral, akan diisi oleh mereka yang pandai menghindari risiko hukum, bukan mereka yang pandai mengambil keputusan yang benar. Indonesia tidak bisa membangun ekonomi besar di atas fondasi birokrasi yang takut memutuskan.

Sinyal yang Dibaca Investor

Ada dimensi lain yang sering luput dari diskusi dalam negeri, yaitu bagaimana pola ini dibaca oleh pelaku usaha dan investor global. Perusahaan-perusahaan internasional tidak memisahkan “persoalan hukum” dari “iklim investasi” sesederhana yang sering kita lakukan di sini. 

Yang mereka amati adalah apakah Indonesia mampu membedakan dengan jelas antara risiko korupsi, risiko kebijakan, dan risiko pengambilan keputusan administratif.

Investor bisa memperhitungkan risiko. Yang mereka tidak bisa hitung adalah ketidakpastian, terutama ketika batas antara salah pertimbangan kebijakan dan eksposur pidana menjadi kabur. 

Tantangan sesungguhnya bukan hanya soal substansi hukumnya, melainkan tentang bagaimana institusi mengubah ketidakpastian itu menjadi risiko yang dapat diukur dan diprediksi melalui kejelasan hukum, konsistensi, dan due process yang berfungsi.

Pelajaran bagi sektor swasta dari rangkaian kasus ini bukan untuk menghindari kemitraan dengan pemerintah. Pelajarannya adalah beroperasi dengan disiplin tata kelola dan dokumentasi yang jauh lebih kuat, menerapkan prinsip kehati-hatian dalam setiap interaksi dengan kebijakan publik. 

Bisnis dapat mengelola risiko ketika aturan dan prosesnya jelas. Yang sulit mereka kelola adalah ambiguitas, terutama ketika keputusan yang dulu dianggap dapat diterima secara institusional kemudian tunduk pada interpretasi yang berbeda.

Itulah mengapa setiap perusahaan yang bermitra dengan pemerintah hari ini membutuhkan proses yang transparan, kepatuhan yang kuat, dan pengambilan keputusan yang tetap dapat dipertanggungjawabkan, secara komersial maupun hukum, dalam jangka panjang. Bukan sebagai respons atas ketakutan, melainkan sebagai standar profesional minimum. 

Selama sistem hukum kita belum memberikan kepastian yang cukup, sektor swasta lah yang harus mengisi celah itu dengan disiplin internalnya sendiri.

Yang Harus Dijernihkan

Tidak ada yang meminta agar pejabat publik kebal hukum. Yang diminta adalah kejernihan: ada perbedaan mendasar antara kebijakan yang keliru dan kejahatan. 

Hukum pidana modern membutuhkan tiga unsur actus reus (perbuatan melawan hukum), mens rea (niat jahat), dan kausalitas kerugian yang dapat dibuktikan. Kebijakan publik tidak dirancang untuk memenuhi ketiga unsur itu karena ia memang bukan kejahatan. Ia adalah diskresi, mandat jabatan yang justru menuntut keberanian mengambil risiko.

Pelajaran Bank Century yang belum kita tarik bukan soal apakah Boediono atau Sri Mulyani benar. Pelajarannya adalah bahwa pengadilan harus mampu membedakan antara pejabat yang korup dan pejabat yang dalam tekanan luar biasa mengambil keputusan berdasarkan bukti yang tersedia, dengan itikad baik, tanpa memperkaya diri. 

Jika dua hal itu tidak bisa dibedakan secara hukum, maka kita tidak punya masalah korupsi yang serius. Kita punya masalah yang jauh lebih dalam yaitu hilangnya kepercayaan bahwa keputusan yang jujur masih bisa dilindungi.

Ketika pola ini berulang, dari Century ke Tom, ke Ira, lalu saat ini Nadiem, pertanyaannya bukan lagi tentang kasus per kasus. Pertanyaannya adalah tentang sistem. Apakah sistem hukum kita, dalam kondisi saat ini, masih mampu menjadi pelindung keadilan, atau sudah bergeser menjadi alat yang dioperasikan dengan logika kekuasaan dan bukan logika hukum?

Majelis hakim memegang peran yang tidak bisa diabaikan dalam rantai ini. Mereka adalah satu-satunya institusi yang secara konstitusional tidak berada di bawah tekanan eksekutif. 

Kejernihan nurani hakim, bukan soal apakah terdakwa disukai atau dibenci secara politik, adalah pertahanan terakhir antara negara hukum dan negara hukum yang hanya berlaku selektif. 

Kita tidak sedang membicarakan nasib seorang mantan menteri. Kita sedang membicarakan apakah di masa krisis berikutnya, dan krisis itu pasti datang, masih akan ada pejabat yang berani mengambil keputusan.