Jalan Pintas Kelembagaan: Benarkah Membuat Negara Lebih Cepat?

Ada yang mengganjal ketika begitu banyak wadah baru dibangun untuk mempercepat pelaksanaan program pemerintah. Keinginan untuk bergerak lebih cepat tentu mudah dipahami saat persoalan masyarakat memang tidak bisa menunggu. Program besar seperti MBG, Koperasi Desa Merah Putih, dan Sekolah Rakyat menjanjikan banyak hal. Tetapi muncul pertanyaan lain: apa yang sebenarnya sedang kita percepat?

Pertanyaan itu membawa kita pada hal yang lebih mendasar: jalan pintas apa yang kita pilih untuk mencapai kecepatan tersebut. Tidak semua yang membuat perjalanan lebih panjang adalah hambatan. Memang ada tahapan yang mungkin berlebihan. Tetapi ada pula yang membuat negara mengenali persoalan, menemukan sasaran, menyiapkan orang, membangun aturan, dan belajar dari kesalahan.

Di sinilah kegelisahan itu berpangkal. Tatanan birokrasi yang kita miliki memang jauh dari sempurna. Di dalamnya terdapat sesuatu yang tidak selalu terlihat: pengalaman, pengetahuan lapangan, pembagian kewenangan, prosedur, jaringan koordinasi, serta orang-orang yang sudah lama belajar menghadapi persoalan yang berulang. Ketika semua itu dianggap terlalu lambat dan kemudian dibangun wadah baru dengan jalur komando yang lebih langsung, apakah yang dipotong hanya kerumitannya? Atau ada bagian dari kemampuan kelembagaan yang ikut terpotong?

Douglass North (1990) membedakan organisasi dari institusi. Organisasi adalah para pemainnya; institusi adalah aturan yang membentuk bagaimana permainan berlangsung. Pembedaan ini menarik karena sebuah organisasi dapat dibentuk relatif cepat, sementara aturan, kebiasaan, pengetahuan, dan pengalaman yang membuat para pelaku mampu bekerja bersama membutuhkan waktu.

Maka, membangun wadah dan membangun kelembagaan bukan pekerjaan yang sama. Sebuah wadah dapat memiliki struktur, anggaran, kantor, dan target. Tetapi apakah orang-orang di dalamnya sudah mampu membaca keadaan lapangan? Apakah mereka tahu siapa yang harus dilayani dan bagaimana membedakan kebutuhan satu wilayah dengan wilayah lain?

Pertanyaan itu menjadi penting karena program pemerintah tidak berhenti pada keputusan di tingkat pusat. Ia harus bergerak melalui banyak layer dan tangan sebelum sampai kepada masyarakat. Tujuan nasional harus diterjemahkan menjadi sasaran, anggaran, prosedur, pelaksana, pengawasan, dan koreksi. 

Di dalam perjalanan itulah sebuah kebijakan bisa tetap pada maksud awalnya, tetapi kerap pula bergeser. Pressman dan Wildavsky (1973), dalam Implementation, menyebutnya sebagai complexity of joint action. Sebuah keputusan yang terlihat sederhana dari pusat dapat menjadi jauh lebih rumit ketika harus diterjemahkan oleh banyak pihak di lapangan.

Program Makan Bergizi Gratis memberi gambaran kecil. Per 31 Agustus 2026, BGN mencatat 56,99 juta penerima manfaat. Pada saat yang sama, 1.653 satuan pendidikan dikeluarkan dari daftar penerima setelah pemutakhiran sasaran. Perluasan berikutnya diarahkan kepada wilayah 3T dan daerah dengan kebutuhan intervensi gizi lebih tinggi. 

Bukankah ini menunjukkan bahwa memperluas sebuah program tidak hanya soal menambah jumlah titik layanan? Ada yang tidak terlalu terlihat dari kaca pembesar pusat: memastikan siapa yang seharusnya menerima dan di mana layanan itu paling dibutuhkan.

Hal yang sama tampak dari SPPG. Pada 16 September, BGN menghentikan sementara operasional 1.276 SPPG yang belum memenuhi persyaratan Sertifikat Laik Higiene Sanitasi. Sebanyak 821 masih dalam proses pendaftaran, sementara 447 telah mendaftar tetapi belum memenuhi syarat dan kelayakan. BGN juga menyiapkan pemeriksaan langsung untuk memastikan SOP berjalan. Di sini perbedaan antara membangun wadah dan membangun kemampuan untuk bekerja terasa cukup jelas.

Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih memberikan contoh lain. Per 17 September, sebanyak 25.113 koperasi telah menyelesaikan pembangunan fisik gedung dan gerai. Namun baru 17.288 yang tercatat siap menjalani verifikasi dan validasi. Pada saat yang sama, penempatan manajer masih dalam proses finalisasi.

Lalu, apakah yang sulit memang mendirikan wadah? Atau justru menjadikan orang-orang di dalamnya mampu menjalankan fungsi yang diharapkan? Pertanyaan itu membawa kita pada cara kerja komando, yang terlihat dalam sejumlah program pemerintah. Komando dapat membuat sesuatu bergerak lebih cepat. Proses menjadi pendek dan langkah dapat diseragamkan. Tetapi di lapangan, persoalan tidak selalu datang dalam bentuk yang seragam.

Michael Lipsky (1980) menunjukkan pentingnya peran pelaksana yang berhadapan langsung dengan masyarakat. Mereka harus menerjemahkan kebijakan ke dalam situasi yang konkret, dengan kondisi dan keterbatasan yang berbeda-beda. Mungkin itu sebabnya jalan pintas akan sangat bergantung pada siapa yang menjalankannya. 

Di sinilah orang yang sudah piawai menjadi penting. Ia tahu mana prosedur yang tidak perlu, mana yang tidak boleh dilewati, siapa yang harus dilibatkan, dan kapan situasi membutuhkan penyesuaian. Bahkan jalan pintas bisa bekerja karena ada pengetahuan yang membuat seseorang tahu jalan mana yang aman untuk dipotong. Namun jika pengetahuan itu belum tersedia di tempat yang baru dibentuk?

Pertanyaan ini membawa kita kembali pada tatanan birokrasi yang hendak kita tinggalkan. Di dalam birokrasi lama memang ada prosedur yang berbelit dan kewenangan yang tumpang tindih. Tetapi ada pula pengetahuan yang terkumpul dari waktu ke waktu. Ada orang yang mengenal daerah, memahami proses, mengetahui persoalan yang pernah terjadi, dan tahu mengapa suatu aturan dibuat. Semua itu kadang tak terlihat ketika keberhasilan diukur dari apa yang baru saja dibangun.

Di sinilah mungkin makna negara harus kuat perlu kita lihat secara lebih hati-hati. Ia baru menjadi negara yang lebih kuat apabila kemampuan negara untuk membaca persoalan dan menghasilkan pelayanan yang tepat juga bertambah. Kalau tidak, yang berubah mungkin cara negara hadir, bukan kemampuan negara bekerja.

Repotnya, perubahan semacam itu mempunyai konsekuensi. Setiap wadah baru membutuhkan orang, anggaran, aturan, koordinasi, dan pengawasan. Pada saat yang sama, organisasi lama tetap harus menjalankan fungsi yang belum hilang. Jalan pintas yang seharusnya menghemat waktu dan energi dapat berakhir dengan menambah lapisan baru yang juga harus dikelola.

Mungkin karena itu, pertanyaan tentang jalan pintas kelembagaan bukan soal memilih cara lama atau cara baru. Pertanyaannya lebih kepada apakah cara baru itu menambah kemampuan negara, atau hanya memindahkan pekerjaan negara ke wadah yang berbeda? Jika yang kedua, kita mungkin hanya sedang mengganti bentuk tanpa sungguh-sungguh mengubah kapasitas.

Idealnya adalah membuat negara bergerak lebih cepat tanpa kehilangan kemampuan untuk mengetahui ke mana ia harus bergerak. Barangkali di situlah ukuran sebenarnya dari sebuah jalan pintas: bukan seberapa cepat kita sampai pada wadah baru, tetapi apakah setelah sampai, negara menjadi lebih mampu membaca masyarakatnya sendiri.