Privatisasi Syarat Transformasi Garuda Indonesia

Garuda Indonesia sedang tidak baik-baik saja. Maskapai plat merah tersebut mencatat kerugian US$ 713,73 juta medio semester pertama 2020. Hal ini akibat penurunan pendapatan drastis, dari US$ 2,19 miliar pada 2019 menjadi hanya US$ 917,28 juta per 30 Juni 2020, berbasis perhitungan year-on-year.

Maskapai penerbangan nasional itu juga terlilit utang yang tidak kecil. Per 31 Desember 2020, total asetnya tercatat US$ 7,5 miliar dengan kewajiban (liabilitas) mencapai US$ 9,57 miliar.

Fakta ini turut menunjukkan selama 2020, Garuda hanya memperoleh pendapatan US$ 1,01 juta. Angka ini kurang dari sepertiga pendapatan pada tahun sebelumnya yang senilai US$ 3,3 miliar.

Layaknya berbagai sektor usaha lain yang terdampak pandemi corona, sektor penerbangan ibarat setali tiga uang. Industri penerbangan global dihajar hebat pagebluk Covid-19.

Khusus Garuda, maskapai ini sempat harus membayar sewa 101 pesawat yang tak beroperasi selama pandemi. Biaya sewa tentu tidak murah, sekitar Rp 1 triliun per bulan. Angkanya akan meningkat secara eksponensial setiap bulan apabila tidak segera dilunasi.

Berbagai upaya penyelamatan Garuda Indonesia telah digodok. Direksi telah meminta izin kepada DPR untuk menegosiasikan utangnya kepada sejumlah kreditur.

Selain itu, pada Desember 2020, Kementerian Keuangan telah memberikan lampu hijau untuk menginjeksi Garuda sebesar Rp 8,5 triliun sebagai paket ‘penyelamatan’ sejumlah badan usaha milik negara atau BUMN bermasalah. Hanya saja, hingga saat ini, maskapai plat merah baru menerima Rp 1 triliun.

Dalam jangka pendek, paket penyelamatan tersebut mungkin salah satu yang terbaik. Namun, ketika berbicara jangka panjang, momentum ini layak menjadi pemicu diskursus sesuatu lebih besar, yakni apakah Garuda Indonesia masih tetap layak dipertahankan sebagai flag carrier berlandaskan konsep tradisional.

Umumnya negara lain, pemerintah Indonesia (melalui BUMN) menjadi pemegang saham mayoritas flag carrier dengan minimal 51%. Di tengah defisit keuangan akibat pandemi, opsi liberalisasi kepemilikan saham layak dibuka lebih lanjut bagi swasta selama total pemegang saham bernasionalitas Indonesia tetap menjadi mayoritas.

Angka 51% penting guna menjamin Garuda sebagai maskapai Indonesia di mata rezim hukum udara. Perjanjian pengangkutan udara (air service agreements), baik bilateral maupun multilateral, umumnya mengunci kepemilikan saham (ownership) dengan kontrol efektif (effective control) sehubungan nasionalitas. Kegagalan mempertahankan nasionalitas akan mengakibatkan maskapai kehilangan hak untuk menerbangi rute internasional, termasuk skema penerbangan code-share. 

Sebagai gambaran, merger Air France-KLM harus melalui struktur yang rumit perihal ownership and effective control dengan berujung masing-masing 50% saham dimiliki Belanda dan Prancis agar kedua maskapai tidak kehilangan hak rute penerbangan internasional.

Sejak 2011, Garuda telah diprivatisasi secara parsial. Privatisasi tersebut dilakukan dengan ditawarkannya sejumlah saham kepada publik dengan valuasi Rp 4,75 triliun pada Bursa Efek Indonesia (IDX). Hasilnya, saat ini masyarakat memiliki 13,36% saham, Trans Airways 25,81%, dan pemerintah Indonesia tetap menjadi pemegang saham mayoritas dengan 60,54% jumlah saham.

Dalam menimbang sebuah perusahaan tetap layak berstatus BUMN atau tidak, the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) menetapkan beberapa hal sebagai standar sejak 2018.

Pertama, idealnya suatu perusahaan pelat merah didirikan atau tetap berdiri karena fungsinya dalam menyediakan pelayanan dan barang publik di tengah gagalnya pasar bebas untuk menyediakan. Apabila tidak disediakan pemerintah lewat BUMN, dikhawatirkan pelayanan dan barang publik dimaksud menjadi langka di tengah masyarakat.

Kedua, BUMN seyogianya fokus sebagai alat pembangunan nasional. Termasuk sebagai bagian upaya-upaya untuk menciptakan lapangan kerja, mendorong kebijakan industri hingga menjaga keamanan nasional.

Ketiga, yang paling penting, BUMN tetap eksis untuk tujuan yang lebih besar ketimbang sekadar mencari keuntungan. Posisinya harus  menjadi media penyaluran barang atau layanan bersubsidi melalui kewajiban pelayanan publik atau public service obligation (PSO).

Tiga patokan di atas tampaknya semakin jauh dengan Garuda Indonesia. Sejak 2004, industri penerbangan nasional telah berevolusi dari rezim monopoli dengan aturan ketat menjadi lebih liberal dan terbuka terhadap mekanisme pasar bebas.

Industri penerbangan saat ini disesaki berbagai maskapai swasta, baik layanan penuh (full-service) hingga berbiaya hemat (low-cost). Garuda bersaing dengan kompetitor-kompetitor swasta tersebut, dengan umumnya bertarif paling mahal. Adaptasi terhadap gempuran pasar justru lebih berhasil dilakukan Citilink.

Menimbang perkembangan drastis dalam beberapa terakhir, pemerintah perlu memikirkan upaya privatisasi Garuda lebih jauh sebagai solusi situasi terkini. Satu syarat yakni golden share tetap dipegang pemerintah  agar tetap memiliki hak dalam menentukan kebijakan strategis. Termasuk dalam hal ini adalah pemilihan direktur utama hingga memastikan pemanfaatan armada untuk kepentingan nasional.

Kehadiran investor swasta yang berorientasi bisnis dapat menjadi katalis penyeimbang terhadap segala keputusan politis. Terlalu banyak variasi pesawat Garuda Indonesia sebelum pandemi dapat dijadikan salah satu studi kasus. Manajemen profesional layaknya kabinet kerja (zaken cabinet) republik dahulu kala dibutuhkan.

Strategi bertahan, dan terpenting pemulihan serta ekspansi pasca-pandemi, membutuhkan kolaborasi keahlian manajemen transportasi udara serta hukum udara. Perlu pula kolaborasi akademisi yang tidak hanya hadir untuk didengar sebagai pelengkap dibutuhkan. 

Tanpanya, jangan harap Garuda Indonesia dapat setingkat dengan Cathay Pacific maupun Singapore Airlines. Keduanya berhasil berkembang melalui kolaborasi apik, termasuk dengan bandara homebase-nya dalam mengoptimalkan penerapan kedua ilmu tersebut. Jangan lupa, industri penerbangan tidak lain berbicara freedom of the air.

Penyelamatan Garuda melalui penyertaan modal negara yang bermuara dari anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) sudah sepantasnya difokuskan pada serangkaian perusahaan plat merah yang memang tergolong sektor esensial. Artinya, benar-benar berkaitan dengang sektor penting dan menguasai hajat hidup orang banyak.

Butuh modal dan risiko tinggi untuk masuk ke dalam industri penerbangan sarat prestise ini. Richard Branson pemilik maskapai Virgin Atlantic terkenal dengan ucapan, “If you want to be a millionaire, start with a billion dollars and launch a new airline”.

Alitalia selaku flag carrier Italia telah membuktikannya. Maskapain ini terus-menerus menerima injeksi modal di tengah tentangan fair competition dan protes uang pajak selalu menguap.

Akhir kata, penyelamatan hanya untuk jangka pendek diperlukan guna menjamin jembatan udara Nusantara. Kritik diberikan akan minimnya bantuan terhadap maskapai swasta, mengingat Garuda  sebelum pandemi pun terbukti tidak mampu merajut konektivitas nasional seorang diri.

Berbicara pasca-pandemi, privatisasi diperlukan guna menghadirkan inovasi dan transformasi agar Garuda menjelma menjadi maskapai global, atau setidaknya mampu membukukan profit. Fair competition dengan maskapai swasta perlu tercipta agar iklim bisnis lebih sehat.

Tantangan open skies menanti, salah satu yang adalah ASEAN-EU Open Skies yang detailnya sedang digodok. Direksi baru terpilih perlu meninjau keseimbangan akan perkembangan pada tingkat regional tersebut dengan strategi bisnis yang memprioritaskan penerbangan domestik.

Kesempatan berbenah hadir saat industri penerbangan tengah memulai kembali. Wajah baru dunia penerbangan akan hadir. Semoga Garuda Indonesia tidak terlambat mengejar momentum langka ini.

Artikel Opini ini ditulis bersama Kurnia Togar Tanjung, Fakultas Hukum Universitas Indonesia