Mengukur Kelayakan Daerah Terbitkan Obligasi

Polemik penerbitan obligasi daerah mengemuka seiring langkah Pemerintah Provinsi DKI Jakarta menerbitkan Jakarta Bond. Rencananya, Pemprov bakal menerbitkan surat utang senilai Rp5,2 triliun yang diterbitkan bertahap pada 2027 dan 2028.

Namun, langkah itu belum sepenuhnya mendapat lampu hijau dari pemerintah pusat. Sebelumnya, Menteri Keuangan Purbaya Yudhi Sadewa—yang belakangan dicopot dan diganti Suahasil Nazara—menilai Jakarta tidak perlu menerbitkan obligasi jika kondisi fiskalnya masih memungkinkan untuk membiayai pembangunan dari sumber pendanaan yang ada.

Di sisi lain, Pemprov DKI tetap melihat obligasi sebagai salah satu alternatif pembiayaan pembangunan. Pemerintah Jakarta bakal mengalokasikannya untuk membiayai proyek infrastruktur, termasuk pengembangan LRT Jakarta dan pembangunan rumah sakit.

“Obligasi akan menjadi salah satu alternatif pembiayaan pembangunan untuk mendukung berbagai proyek pelayanan publik," ujar Gubernur DKI Jakarta Pramono Anung pada 8 September.

Ia pun meyakinkan, kapasitas fiskal Pemprov DKI Jakarta sanggup menerbitkan obligasi hingga senilai Rp20 triliun. Namun, ia mengambil langkah konservatif sebesar Rp5,2 triliun. Jakarta Bond direncanakan punya tenor 7 tahun dan dirilis tepat di hari ulang tahun Kota Jakarta ke-500 tahun depan.

Tidak hanya Jakarta. Sejumlah daerah juga mulai menjajaki opsi obligasi daerah atau municipal bond. Sumatera Barat (Sumbar), misalnya, sejak 2015 beberapa kali menyampaikan rencana mencari pendanaan lewat sukuk daerah. Meski belum merinci rencana penggunaan sukuk daerah, Gubernur Sumbar Mahyeldi Ansharullah, belakangan mengatakan provinsinya siap menjadi daerah pertama yang menerbitkan sukuk daerah pada 2027.

Gubernur Bali I Wayan Koster juga dikabarkan sempat bertemu dengan Pramono Anung pada Agustus lalu. Mereka dilaporkan membahas obligasi daerah sebagai sumber pembiayaan. Bali membuka opsi pembiayaan ini untuk meningkatkan kualitas pariwisata.

Merespons ramainya penjajakan obligasi daerah, Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian mengatakan, penerbitan obligasi daerah perlu mempertimbangkan kemampuan dan kapasitas pemerintah daerah itu sendiri dalam membayar utang.

“Prinsipnya jangan sampai menimbulkan beban bagi kepala daerah yang baru. Banyak kepala daerah yang curhat ke saya. Mereka harus menanggung utang yang dibuat pemerintahan sebelumnya,” kata Tito dikutip dari Antara, Selasa, 15 September.

Skema dan Syarat Obligasi Daerah

Kesiapan tiap pemerintah daerah untuk mengajukan obligasi daerah memang beragam. Kerangka pembiayaan utang daerah, termasuk obligasi, diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (HKPD), yang menjadi salah satu dasar untuk memperluas sumber pembiayaan daerah.

Ketentuan itu kemudian dijabarkan lebih teknis melalui Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 87 Tahun 2024. Regulasi ini menetapkan sejumlah syarat bagi daerah yang ingin menerbitkan obligasi; antara lain batas maksimal pembiayaan utang, kesiapan perangkat teknis, batas maksimal defisit APBD, hingga rasio kemampuan mengembalikan utang atau Debt Service Coverage Ratio (DSCR) sebesar 2,5 kali.

Perhitungan DSCR menggunakan pendapatan daerah setelah dikurangi sejumlah penerimaan tertentu, seperti DBH Cukai, DAK, dan pajak spesifik, serta belanja pegawai. Angka tersebut kemudian dibandingkan dengan total beban pokok pinjaman dan bunga yang jatuh tempo.

Berdasarkan penelitian CORE Indonesia dalam “Studi Lanskap Obligasi Daerah di Indonesia” yang diterbitkan United Nations Development Programme (UNDP), pada 2022, mayoritas daerah belum direkomendasikan untuk menerbitkan obligasi daerah. Perlu diingat, penelitian ini dilakukan sebelum ada kebijakan pemerintahan Prabowo Subianto yang memangkas Transfer ke Daerah (TKD). Meski begitu, sejumlah provinsi dinilai sudah mampu dan layak menerbitkan obligasi daerah.

Dalam menilai kelayakan daerah, studi tersebut menggunakan sejumlah indikator. Kapasitas kelembagaan, misalnya, diukur melalui Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP) dan Indeks Kapasitas Lembaga Demokrasi (IKLD). Sementara itu, kondisi perekonomian antara lain dilihat dari pertumbuhan ekonomi daerah dan kedalaman pasar keuangan.

Jika dinilai berdasarkan kesiapan kelembagaan, kebutuhan pembiayaan, dan kondisi perekonomian daerah saja, terdapat delapan daerah yang masuk kategori “sangat direkomendasikan” dan “direkomendasikan” menerbitkan obligasi. Provinsi-provinsi ini termasuk DKI Jakarta, Jawa Barat, DI Yogyakarta, Sumatera Barat, Sumatera Selatan, Jawa Tengah, Jawa Timur, dan Kalimantan Selatan.

Namun, jika ditambah dengan persyaratan penerbitan obligasi berdasarkan PMK 87/2024, DI Yogyakarta dan Sumatera Barat harus kandas. Keduanya hanya memiliki rasio masing-masing 2,02 dan 2,18.

Artinya, jika menggunakan acuan data 2022, dari tiga provinsi yang dilaporkan mulai menjajaki obligasi dan sukuk daerah, hanya DKI Jakarta yang memenuhi syarat.

Daerah yang sudah memenuhi syarat kemudian perlu restu DPRD, pertimbangan Menteri Dalam Negeri, serta persetujuan Menteri Keuangan. Setelah itu barulah mendaftarkan penawaran umum obligasi ke Otoritas Jasa Keuangan.

Menurut Setyo Budiantoro, praktisi kebijakan dan pembangunan berkelanjutan dari The PRAKARSA, sebenarnya regulasi dan skema penerbitan obligasi daerah di Indonesia ini sudah relatif kuat dari segi pencegahan risiko sebelum penerbitan. Namun, dari segi setelah obligasi diterbitkan, ada sejumlah mekanisme penting yang perlu diperkuat.

“Misalnya early warning ketika kondisi fiskal memburuk, transparansi risiko, corrective action, dan mekanisme yang jelas jika terjadi kesulitan pembayaran,” kata Setyo kepada Katadata, Jumat, 18 September. Sebagai catatan, pemerintah daerah bertanggung jawab sepenuhnya atas segala risiko yang timbul dari penerbitan obligasi daerah, termasuk soal risiko gagal bayar.

Obligasi Jadi Alternatif di Saat Fiskal Sempit

Penurunan alokasi TKD pada 2025 memengaruhi kapasitas fiskal pemerintah daerah. Mengutip Databoks, anggaran TKD dipangkas dari Rp863,5 triliun pada 2024 menjadi Rp849 triliun pada 2025, atau berkurang sebesar Rp14,5 triliun. Kebijakan tersebut merupakan bagian dari efisiensi anggaran pemerintah yang berlanjut hingga RAPBN 2027.

Dampaknya terlihat dalam peta kapasitas fiskal daerah yang dirilis Kementerian Keuangan setiap tahun. Katadata mengolahnya menurut PMK 65/2024 dan PMK 97/2025. Perubahan paling mencolok terjadi di DKI Jakarta. Indeks fiskalnya turun dari 2,702 pada 2024 menjadi hanya 0,271 pada 2025. Dengan perubahan tersebut, kategori kapasitas fiskal Jakarta bergeser dari “tinggi” menjadi “rendah”.

Setyo mengatakan, penyusutan ruang fiskal membuat pemerintah daerah membutuhkan sumber pembiayaan alternatif untuk tetap menjalankan pembangunan. Menurut dia, kewajiban kepala daerah untuk merealisasikan program pembangunan tidak serta-merta hilang ketika ruang anggarannya menyempit. “Opsinya untuk innovative financing, ya obligasi,” katanya.

Menurut Setyo, obligasi daerah dapat menjadi salah satu bentuk diversifikasi sumber pembiayaan. Selama ini, pemerintah daerah dapat memperoleh pembiayaan melalui pinjaman, termasuk dari lembaga seperti PT Sarana Multi Infrastruktur (SMI).

Namun, dengan obligasi, sumber dana diperluas ke investor di pasar modal. Artinya, daerah tidak hanya bergantung pada pembiayaan dari pemerintah atau lembaga keuangan tertentu.

Setyo mengatakan kelebihan lain dari obligasi adalah kemampuannya membiayai proyek dalam jangka panjang. Daerah dapat memilih proyek atau kegiatan sebagai dasar penerbitan obligasi, termasuk proyek yang memiliki tema tertentu seperti lingkungan, sosial, atau inklusivitas.

Tantangan terbesarnya, menurut Setyo, terletak pada keberlanjutan fiskal atau kemampuan daerah membayar bunga atau kupon setiap tahun dan melunasi pokok ketika obligasi jatuh tempo.

Karena itu, kemampuan menerbitkan obligasi masing-masing daerah tidak bisa disamakan. Rencana obligasi Jakarta sekitar Rp5,2 triliun, dinilai relatif ringan jika dibandingkan dengan kapasitas fiskal ibu kota. Sebaliknya, nilai penerbitan yang sama dapat menjadi beban jauh lebih besar bagi daerah dengan kapasitas fiskal yang lebih kecil seperti Sumatera Barat.

Setyo juga mengingatkan penerbitan obligasi bukan sekadar persoalan mencari uang ketika APBD mengalami tekanan. Daerah harus memastikan proyek yang dibiayai dapat memberikan manfaat ekonomi dan sosial dalam jangka panjang. Dengan demikian, kapasitas fiskal untuk membayar kewajiban utang juga tetap terjaga.